刘志彪：建设规范化的政企沟通机制：行业协会商会的作用

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发布时间：2024-08-13 00:41

2019-09-17 09:00

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文｜刘志彪南京大学长江产业经济研究院院长

在百年未遇的世界大变局加速深刻演变，我国发展面临着复杂严峻的外部环境，我们坚持底线思维，增强忧患意识，提高防控能力，其中一个亟待加强的重要的工作措施，就是要着力完善常态化、规范化的政企沟通机制。只有建立和完善规范化的政企沟通机制，让政企之间的沟通畅通无阻，才能有效地消除经济下行压力增大环境下的不对称和不完备信息，才能为防范化解重大经济金融风险奠定基础；也只有以规范化的政企沟通机制为保障，才能把习近平总书记要求建立“亲”“清”新型政商关系这一重要指示真正落到实处，真正地全面优化从政和营商环境。总之，在中美经贸博弈的大背景下，日益显示出建立和完善规范化的政企沟通机制，对提升中外企业尤其民营企业的信心、坚定企业家对中国发展光明论的预期、降低制度性交易成本、提升企业竞争力等具有极其重要的作用。

在“亲”“清”的新型政商关系下，建设常态化、规范化的政企沟通机制，过去我们做过不少的努力，各地基层党委政府也为此推出过许多行之有效的密切政企沟通的具体措施，如规定党委政府与企业之间建立定期对话机制，如在地级市委、市政府这种层面，每半年最少要组织1次以上企业代表人士座谈会。还有要求地市一级领导人每人挂钩联系2户以上重点企业。再如建立吸纳民营企业直接参与涉企政策制定机制；涉企政策和信息全面及时公开，推行“政商直通车”，公布市县乡领导同志的服务电话和信箱；建立服务民营企业的网络平台，等等。

但是当我们客观地分析这些政企沟通机制的形式和效果时，我们不难发现，在这些政企沟通机制的具体形式背后，其实存在着一种难以克服的先天缺陷和问题，这就是权力高度集中的政府、有限的党政干部人手，怎么去直接面对无数分散的、处于瞬息万变市场环境中的企业尤其是众多的中小民营企业？这种权力主体的集中性与市场主体的分散性并存的态势下，直接的政企沟通机制的运作效率是可以想象的：一是党政部门尤其是领导人如果日常频繁地、密切地直接与企业沟通，那不仅时间精力难以保证，而且会耽搁所承担的其他社会经济事务。毕竟，政企沟通只是党政部门工作内容的一个重要部分而已。二是对单个企业来说，在这种分散的沟通机制下，参与涉企事务决策和咨询可能只是形式上的，很难及时地、真实地、系统化地把自己的实际需要和面临的困难反馈给政府部门，并为实际的权力掌控部门所接受；三是更多的时候，政府直接面对企业进行沟通，不仅会承担过多的不必要的职责，而且因为包办了很多应该由企业去完成的事务，政府缺少政策运用的弹性和灵活性，一旦发生利益纠纷或冲突，甚至会一下子就把政府自己逼到墙角，没有沟通的回旋余地，处于无退路之窘境。正因为上述种种原因，在实践中现行的很多具体的政企沟通机制，要么蜕变成形式主义的摆设或“花架子”，好看不中用；要么干脆就变成了变相的行政命令。

在“亲”“清”的新型政商关系下，建设常态化、规范化的政企沟通机制，根据发达国家的经验和我国的实践，需要在分散的、处于弱势的企业与集中的、处于强势的政府之间，构建一个具有强大沟通能力的中间机构或中间体，这就是行业协会与商会。行业协会商会是有众多商人和企业家组成的协会，是市场经济条件下实现政府与商人、商人与商人、商人与社会之间相互联系的重要纽带。行业协会商会功能的崛起和壮大，是市场经济发展和市场竞争的必然产物，也是维护统一、开放、竞争、有序市场运行的社会经济的重要组织形式，是整个社会经济系统中不可或缺的中间环节。一方面，它们比政府更接近企业特别是广大的中小企业，更清楚企业出现的问题和困难，更有力量能代表广泛分散的市场主体的利益，因而能够在政府目标与企业利益诉求之间做出平衡或妥协；另一方面，行业协会商会不是政府的下属行政机构或派出机构，而是由法律规范下成立的社团法人组织，代表企业群体的利益，因此能更加灵活地做出有利于企业群体的决策，对中小企业提供及时的帮助或援助。发达、完善的市场经济体制，行业协会商会组织在政企沟通中发挥中介作用的空间越大，主要表现在：

第一，可以把分散在企业的意见和要求，向政府集中反映，制度化地与政府最高长官和主管机构沟通，降低政府管理的管理幅度和跨度，帮助政府修正对长远规划、产业政策、管理条例制定中的不足甚至错误之处，有利于经济长远地、稳定地发展；

第二，把党和政府对企业在政治、经济、技术、环境、社会责任等方面的方针政策，通过咨询、各种培训等形式传递给企业。也可以帮助政府开展行业检查、行业评比等活动，提高企业素质和竞争力；

第三，加强行业自律，实现自我管理。行业协会商会组织承担着流通企业标准和经营市场资质的制定和修改，可以为所属会员和企业提供多种服务，如组织展览会、招商会、论坛、推广会等。根据反垄断法的要求，还可以进行一定的企业行为协调，消除市场的恶性竞争。

因此，行业协会商会是政府的帮手，它服务于政府和企业，在政府与企业之间发挥着其他主体无法替代的中介作用。我国改革、发展和完善社会主义市场经济体制，就包含一个要充分发挥行业协会商会在规范化政企沟通机制中的作用问题。目前转移时期体制机制上的一个比较大的缺陷，就是在政企沟通中缺少真正的行业协会商会这种中介机构，即使有的地方部门成立了这种名称的组织，其实也还只是行政化色彩浓厚的“衙门”部门。由于行业协会商会大多是随着政府机构改革和专业部门撤销设立的，与行政机关在编制、经费、职能等方面先天带有较浓的行政机关特征，因此常常被批评为“二政府”“红顶中介”。这样，也就等于消除了市场经济运行中一种有效的政企沟通机制。

最近经党中央、国务院批准，国家发展改革委、民政部、中央组织部、中央编办等部门近日联合印发了《关于全面推开行业协会商会与行政机关脱钩改革的实施意见》。这是我国深化社会主义市场经济体制改革的一个重要内容，因为经济体制改革的目标是要让市场在资源配置中起决定性作用，同时更好发挥地政府作用。在这一总的目标之下，行业协会商会与政府的脱钩改革，也是政府机构改革的非常重要的一环。这种脱钩趋势的调整，可以使政府角色在市场经济情况下更加灵活，让行业协会商会站到前面去处理很多事情，符合国际上的规范和标准；行业协会商会可以代表企业利益与政府对话与协调，并行使社会功能，代表社会利益；有利于政府的简政放权，降税减费，减轻企业负担；有利于我国进一步对外改革开放，使我国企业与国外企业打交道更为顺畅。

为建设常态化、规范化的政企沟通机制，进一步发挥行业协会商会在政企沟通中的功能和作用，目前急需要解决的问题主要是：

第一，加快行业协会商会与政府彻底脱钩的速度。现在脱钩的难点主要体现在两个方面：一是行业协会商会相关人员的身份问题，脱钩后相关人员不再具有政府身份，待遇及其他福利保障可能会受到一些影响；二是来自于资金方面的困难，政府不再向行业协会商会输送运营资金，行业协会商会就要转向向成员企业或政府收费，而收费就必须提供服务，这就决定了行业协会商会就必须切实转变工作作风，转变服务态度，转变职能，转变观念。

第二，行业协会商会要进一步明确自己职能和功能的定位。一方面应服务好党和国家，更好地传达党和国家的重要方针政策，另一方面要更好地服务企业，包括代表中国企业在国际上进行交流、交易、交涉等，维护好中国企业的权益。如果做不好这些工作,那就可能落得个‘两个都不是’，既不是政府又不是企业的‘两头不着边’的结果。只要做好上述工作，就会有广阔舞台，便无需发愁经费问题，也不会在乎自己原本的政府身份问题了。过去政府和行业协会商会脱钩中，常常会把一些能力不强的人调整到行业协会商会，这其实是对行业协会商会工作的歧视。其实，行业协会商会对人的综合素质尤其是与人交往沟通的能力要求很高，那些真正有协调能力、有本事的人才，才应该到行业协会商会工作。

第三，建议国家尽快制定规范出台行业协会商会的法律，彻底明确行业协会商会的法律地位、性质、功能、责权、内部治理机制等要素。“二政府”的帽子和地位不适合政企沟通机制现代化。同时，要通过法治体系建设，推动建立其内部治理体系和治理能力现代化，用规则和自律行为准则来理顺行业协会商会与会员及政府之间的法律关系，实现依法设立、民主管理、行为规范、自律发展。

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