慈善学人 | 后双重管理体制时代的行业协会如何成长发展？ ——以广东省物流行业协会为例（上）
2017-10-10 10:36
编者按：自2015年7月伊始，行业协会商会脱钩改革工作在全国范围内如火如荼开展。是次改革是否仍然面临困境和挑战？脱钩之后，行业协会商会的基本职能定位是什么？如何处理政府与商协会之间的关系？如何才能在保持行业协会商会民间性和自治性的基础上，充分激活这些市场组织的活力？本专题将围绕上述话题推出一系列专题文章，以抛砖引玉，引发感兴趣的同仁进一步探究这一具有历史意义的话题。
————主持人：罗文恩
深圳大学管理学院讲师
摘要
后双重管理体制时代的行业协会在获得相对于政府的自主性，免受政府控制和干扰的同时也失去了政府的庇护及其资源的支持。在此情境下，那些新生的行业协会似乎只能依靠会员企业的支持才能生存和发展，求助于“会员逻辑”似乎是行业协会的必然选择。
但是，广东省物流行业协会既不依靠政府也不依靠会员，而是依靠类似于社会企业的运作模式迅速成长，实现了真正的自主发展，并在短时间内跻身全国一流社会组织行列。使命的互益性和企业家精神结合一起在其成长发展过程中发挥了扳道工的作用，而互益创业则是其成长发展的根本动力。
本文描述的成长机制可能是后双重管理体制时代行业协会生存发展的一个可行方案，本文的研究也可能揭开深化资源依赖理论的序幕。
关键词
后双重管理体制 行业协会
会员逻辑 互益创业 成长机制
一、问题的提出与个案选择
在社会公众、媒体、从业界、学界和政府长期探讨并基本达成共识的形势下，我国的行业协会即将全面步入“后双重管理体制时代”（郁建兴等，2013）。从先行一步的广东省行业协会管理体制改革的经验看，在后双重管理体制时代，行业协会不再有业务主管单位，一地一个行业允许多个协会存在。
这种新的管理体制一方面无疑为行业协会的发展创造了机遇，另一方面也确实如郁建兴等人所说的那样对行业协会的发展提出了挑战。
行业协会的创立无须政府某个部门的前置审批且不受“一业一会”“一地一会”的限制，其决策不用经过业务主管部门的批准同意，其运行也不再受业务主管部门的干预。妨碍行业协会生存发展的障碍被清除了，竞争的业态环境也将激发它们的活力，可以预见，在改善后的制度空间下，行业协会将欣欣向荣，蓬勃发展。这种前景为学界和政府所共同期待，尽管他们心中仍然不时泛起疑虑和隐忧。
政府的顾虑来自两个方面：在没有业务主管单位以后，政府对行业协会的行为难以监管；在“一业多会”的格局下协会的行业代表地位难以确认，即如果一业存在多个协会，那么，哪个协会能代表整个行业的利益？学术界的顾虑与此相似但略有不同。
郁建兴等人（2013）认为，在制度环境改变后，在行业代表性方面，行业协会将发生两种变化，即行业协会在行业利益上的代表不足和会员利益代表上的过度；在组织能力方面，行业协会难以适应新的机遇和挑战；在监管方面，政府面临“合规性监管”体制不完善和经验不足的问题。
因而，他们关注的焦点集中在“一业多会”造成的代表性问题和取消业务主管单位后的政府监管问题，但是，取消业务主管单位后行业协会发展所面临的问题并没有引起足够的注意，似乎一旦外在的障碍被清除，行业协会解决了“一业多会”的竞争带来的问题以后便自然会茁壮成长，生机勃勃。
虽然郁建兴等人提及在实行“一业多会”之后，“行业协会商会之间的竞争将加剧”，由此对行业协会的能力建设提出了新要求，如果组织能力不能适应后双重管理时代协会之间为争夺会员而竞争的局面，行业协会的生存发展将受到严峻的挑战。
但是，并非所有学者都能意识到取消业务主管部门后，政府不仅面临监管困难的问题，行业协会的发展也将面临新的难题。因为取消业务主管部门同时意味着行业协会失去了政府部门的直接支持，在打碎了政府约束行业协会的锁链的同时，也割断了协会与政府之间制度化的联系，行业协会由此获得的自由不一定能抵消由此造成的困扰。
在双重管理体制时代，业务主管部门固然约束、限制和干扰行业协会的运转，后者自主性匮乏固然不利于其生存和发展，但是，政府在财政拨款、信息分享、行业权威、业务指导、组织资源等方面对行业协会的直接支持对其发展具有毋庸置疑的重要性。
行业协会一旦失去了政府这些方面的支持，其运转必定大受影响，甚至举步维艰，陷入困顿（胡薇，2013；胡辉华、陈世斌，2015）。对大多数原先由政府部门创办的行业协会而言，由于与政府部门的原有联系尤其是私人关系依然存在，它们不会立即陷入困顿，但随着时间的推移，政府部门与协会之间的关系日益疏离，行业协会从政府获得的资源将逐渐减少，终将面临生存和发展的难题。
而对那些在后双重管理时代新成立的行业协会而言，由于它们缺乏与政府部门的天然联系，政府部门既然对行业协会无权管理，对其行为不负监管责任，也就没有义务对后者提供任何直接的支持。即使是不费分文的行业信息，政府部门为了避免麻烦也不会提供给行业协会。因此，在后双重管理时代，新生的行业协会得失各半，希望与艰难共存。
在不能依靠和借助政府的情况下，那些新生的行业协会似乎只能依靠会员企业的支持才能生存和发展，求助于“会员逻辑”似乎是行业协会的必然选择。“服务会员是行业协会的立足之本”，这在学术界、政府及从业界几乎是一条不证自明的普遍真理和颠扑不破的普遍原则，国内外学者似乎也普遍接受这一教条。
然而，受西方学者影响的国内学者忽视了我国行业协会发展的社会环境和文化与西方的差异，在结社传统不发达的中国，行业协会果真能够如西方那样依靠会员而求得发展吗？如果结社的土壤不够肥沃，不足以养育行业协会，那么，在后双重管理时代，行业协会的出路在哪里？
本文以广东省物流行业协会为对象，通过分析它的发展道路，尝试回答上述问题。
广东省物流行业协会成立于2006年12月，是《中共广东省委广东省人民政府关于发挥行业协会商会作用的决定》颁布后成立的协会。由于该“决定”明确要求“行业协会商会在‘自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务’的‘五自’原则上，实行无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门，真正实现民间化和自治性。”
因此，自成立伊始，该协会即处于后双重管理体制之下，也就没有业务主管部门。但该协会到2010年，在短短三年时间里，发展成为一个实力雄厚，作用发挥突出，在全国物流行业具有广泛影响力的组织：拥有16个专业工作委员会、7个专业服务中心、5个专业服务平台、1个媒体网络系统（包括5个网站、5个刊物、1份报纸及1个微信公众平台），还有1个全国规模最大、专业技术力量最强的物流研究设计院，及1个华南物流经理人俱乐部、1个业余岭南艺术团和一个泰国办事处。其工作人员达197名（其中物流研究设计院150人），并被评为广东省首批5A级全省性行业协会，被国家民政部表彰为“全国先进社会组织”，多次荣获国家、省党政先进称号。
广东省物流行业协会取得的成就、成长的速度和强劲发展的势头异乎寻常，不禁令人刮目相看。那么，这样一个民间化自治性强的协会是如何做到在短时间内跻身于全国一流社会组织行列的？
本文第一作者先后三次访问该协会，其中一次与第二、三作者一起对协会马秘书长做了长达三个多小时的访谈，文中的资料主要来自这次访谈。本文作者还有一次获准参加该协会举行的会员代表大会，参与观察代表大会和理事会会议，并与会员企业做过小范围的交谈。除上述来源外，本文其余资料来自协会提供的文件、协会网站、广东省社会组织管理局和广东省社会组织评估中心。
二、文献综述及分析框架
解释行业协会成长发展的理论主要有公民社会理论和集体行动理论。学术界由这两个理论发展而来或分属于这两个理论的观点在国内国外各有侧重。国内学者普遍将行业协会的组织特性、行动逻辑与成长发展置于国家与社会或政府与协会之间关系的分析框架下，而国外学者则将行业协会的诸种问题归结为集体行动或结社行动问题。
研究中国社会组织的学者二十多年来的学术成果最为集中地关注社会组织成长发展的外部环境。大部分学者似乎都接受了许昀（2009:35）的假设：“当前社会组织的发展特点可以从国家与社会关系背景中寻找结构性原因”。
因此，国内学者如同海外中国NGO研究者一样并与之一道深陷于国家与社会关系的“结构论争”（张紧跟，2012）。
这一“结构论争”的理论意义在于，一方面突显了社会组织成长发展的“政治意义”（纪莺莺，2013）；另一方面突显了制度空间或“制度环境”（俞可平，2006），即双重管理体制对社会组织成长发展的直接影响。
在这一点上学者们的观点形成了广泛的共识，一致认为，社会组织的双重管理体制直接妨碍、制约和限制了社会组织的成长发展（顾昕等，2006；王名、刘求实，2007；乜琪，2012；游祥斌、刘江，2013），在这种体制下，社会组织呈现“依附式发展”（康晓光等，2011；张华，2015）的特征：社会组织越依附外部环境发展得越好，依附性而不是自主性是社会组织发展的根本原因。
行业协会是最早进入研究中国社会组织的学者们视野的社会组织（Pearson，1994；Nevitt，1996；Unger，1996），人们发现，一方面，行业协会的依附式发展能够非常典型地反映出中国国家与社会关系的法团主义特征，可以被用来论证法团主义在中国的适用性（贾西津等，2004；马秋莎，2007；孙春苗，2008；徐建牛，2010；张长东、顾昕，2015）。
另一方面，中国国家与社会关系的法团主义——尤其是使这种法团主义制度化的双重管理体制——是造成当代行业协会依附式发展的主要原因，甚至是根本原因（贾西津等，2004；江静，2006；孙春苗，2008；汤蕴懿，2009；徐家良，2010）。
影响行业协会成长发展的另一个为学者们所关注的原因则是社会资本，不少学者注意到行业协会集聚的社会资本可以促进会员的集体行动，有助于行业协会发挥应有作用（耿曙、林瑞华，2007；徐建牛、孙沛东，2009；谢思全、陆冰然，2009；石碧涛、张捷，2011）。
换言之，社会资本虽然不直接决定行业协会是否能够得到发展，但对行业协会的运作方式与发展方向有着重要影响。学者们由此进入了对行业协会内部运作的分析，认为内部运作或“策略性行动”可以争取到更大的制度空间或自主性，从而为行业协会的成长发展创造条件（吴军民，2005；Foster，2008；汪锦军、张长东，2014；王伟进，2015）。
与之形成鲜明对比，国外研究行业协会的学者则从行业协会与会员之间的关系角度分析影响行业协会成长发展的客观因素，奥尔森（Mancur Olson）的“集体行动”和帕特南（RobertPutnam）的“社会资本”是用来解释行业协会运作和发展的基础性概念。
受奥尔森影响的学者强调“选择性激励”对行业协会运作和发展的重要性；而受帕特南影响的学者则强调社会资本对行业协会运作和发展的重要性。前者的著名代表是菲利普·施密特（Philippe C. Schmitter）和沃尔夫冈·斯特里克（Wolfgang Streeck），后者的代表则是詹姆斯·雷弗利（James Reveley）和西蒙·威利（Simon Philip Ville）。
施密特和斯特里克的著名长篇论文提出企业结社行动在原则上必须解决奥尔森式的困境，这样，行业协会就必须服从“会员逻辑”和“影响逻辑”：
“一方面，商业利益社团必须构造自身并采取行动为会员提供足够的激励以从他们那里吸取适当的资源才能保证其生存（如果不是成长的话）；
另一方面，它们必须以这样的方式组织化以提供足够的激励，使它们能够接触到公共权威并对之施加适当的影响，同时并因而从这种交换中吸取适当的资源（例如，认可、容忍、让步、援助等）以使它们生存发展。”（Schmitter & Streeck，1999 [1981]：19）
会员逻辑要求行业协会提供选择性激励以换取会员的支持；影响逻辑要求行业协会影响政府决策换取政府的支持。这两方面的支持不可或缺，它们是行业协会生存发展的基础，从而也从根本上影响行业协会的组织特性（Organizational Properties）。
范华登（Frans Van Waarden）进一步将“会员逻辑”和“影响逻辑”合称为“交换逻辑”（Waarden，1992）。虽然有不少学者强调交换逻辑内部平衡的重要性，但理查德·多纳（Richard F. Doner）、本·施耐德（Ben Ross Schneider）、罗伯特·班尼特（Robert J. Bennett）、弗兰兹·特拉克斯莱尔（Franz Traxler）、格哈德·休默（Gerhard Huemer）等学者更强调会员逻辑对行业协会生存发展的直接影响（Doner & Schneider，2000；Bennett，2000；Traxler & Huemer，2007）。
雷弗利和威利对解决上述集体行动困境的奥尔森式方案提出质疑，他们认为，选择性激励并不足以排除企业的机会主义行为，其利益协调机制也不足以克服会员因规模大、异质性强而形成的利益差异。
通过对比一家成功的和一家失败的行业协会，他们发现，新西兰羊毛经纪人协会（NZWBA）“接近于一种‘紧密的网络’，会员在这种网络中的强社会联系产生出高水平的规范性承诺，它可以减少机会主义行为并有助于会员之间争执的协调”（Reveley & Ville，2010：849）。
与之相对比，新西兰港口雇主协会（NZPEA）显示出相当低水平的合作行为，退会的威胁司空见惯，规则受到会员们公开嘲笑，由于缺乏信任，只能任命巡回检察官来监督。所以，社会资本是新西兰羊毛经纪人协会成功的原因，而缺乏社会资本则是新西兰港口雇主协会失败的原因。选择性激励对行业协会来说是其生存发展以及强大与否的必要条件但不是充分条件，行业协会的生存发展取决于是否拥有高水平的社会资本。
施密特和斯特里克、雷弗利和威利所代表的观点反映的是在西方公民社会已经发展成熟的前提下行业协会生存发展的模式，前者以理性经济人假设为理论前提，后者以社会人假设为立论出发点。虽然他们的观点对立，但是，他们都从行业协会与会员之间的关系中寻找其成长发展的原因，这一点与国内研究完全不同。
总结国内外对行业协会成长发展的研究文献，我们可以得出以下结论：
▶ 首先，国内外学者分别从制度环境和集体行动的角度寻找行业协会成长发展的影响因素，也有学者意识到行业协会内部运作对其成长发展不容忽视。
自主性、会员逻辑、选择性激励、社会资本和策略性行动等概念揭示了影响行业协会成长发展机制的不同侧面，也提示人们注意到行业协会的成长发展是宏观层面和微观层面因素共同作用的结果，这些有益探索为后续研究提供了基本参考框架和前进方向。
▶ 其次，学者们普遍认为，行业协会的成长发展主要取决于外部关系。国内学者认为政府与行业协会之间的关系决定行业协会的成长发展；国外学者则认为会员与行业协会之间的关系决定行业协会的成长发展。
国外学者与国内学者实质上一样[①]，都主张行业协会的发展只能是一种依附式发展，但是，依附于政府的发展模式是不正常的，而依附于会员的发展模式则是理所当然的。似乎除了依附，行业协会不存在其它选择，其发展道路必然受制于外界，其发展好坏也只能以外部关系来说明。
▶ 最后，无论是合理的行业协会管理体制还是选择性激励，只是行业协会发展的必要条件而不是充分条件，它们能够解释发展得不好的行业协会为什么发展不好，但不能解释发展得好的行业协会为什么能发展得好。
质言之，破除了其发展的阻碍因素不等于就获得了促进因素，郁建兴等指出：“双重管理体制的突破为行业协会的发展提供了契机，但破不等于立”（郁建兴等，2014：107）；雷弗利和威利则对选择性激励的解释效力提出了批评。由此可见，现有理论无法解释在相同制度环境下为什么有些行业协会发展得好而另一些行业协会发展得不好的事实。
由上述结论本文可进一步推论如下：
▶（一）在后双重管理时代生存的行业协会，自主性概念已经不足以解释其发展的差异性，但根据资源依赖理论的基本观点，外部环境仍然影响其发展的特征。行业协会的外部环境既包括它与政府的关系，也包括它与会员的关系，还包括更为宏观的外界因素，例如产业发展状况、志愿结社传统等等；
▶（二）外部环境虽然重要，但毕竟只是作为条件而存在，它要发挥作用必须通过组织，而组织是有主观能动性的，外部环境对组织影响的大小取决于组织的应对，因此，分析行业协会的发展道路必须将行业协会的内部运作作为主要因素来考虑，内部运作包括行业协会的战略谋划、内部治理和领导；
▶（三）由于行业协会在法理上是会员结社的产物，会员的支持是行业协会社会合法性的基础，同时，行业协会与会员之间的关系比其它外界的关系更重要，因此，虽然行业协会与会员之间的关系是组织与组织之间的外部关系，但是，会企之间的关系由于其特殊地位而对行业协会的发展模式产生独特影响，会员逻辑、选择性激励和社会资本是描述会企之间关系的关键概念，但考虑到社会资本的稀缺性，它对分析行业协会的发展暂时可以忽略不计。
这样，我们就得出分析行业协会成长发展的理论框架：本文将从外部环境、内部运作和会企关系这三个维度来考察广东省物流行业协会在后双重管理体制下为什么能够得到迅猛发展。
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撰稿 | 胡辉华、陈楚烽、郑妍
校对 | 张帅、林莉
编辑 | 陈明月
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