地方人大及其常委会是地方国家权力机关，是国家治理体系的关键环节。长期以来，我们党把加强地方人大及其常委会组织建设作为坚持和完善人民代表大会制度的重要方面，全面部署、持续推进。在党中央的集中统一领导下，全国人大常委会制定并修改完善宪法和地方组织法、选举法等法律，不断完善有关地方人大组织制度的规定，地方各级党委和人大贯彻落实党中央决策部署和宪法法律规定，地方人大及其常委会的组织机构不断健全，人大工作力量日益充实。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视基层国家权力机关建设，2015年中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》（以下简称《若干意见》），全国人大常委会同步修改完善地方组织法、选举法等法律，推动县乡人大组织建设迈上新台阶。
现就地方人大及其常委会的组织建设情况作一梳理，供参考。
一、地方各级人民代表大会的组织建设
我国有省、市、县、乡四级地方人民代表大会，由直接或间接选举产生的人大代表组成；省、市、县级的地方人民代表大会根据需要设立专门委员会；乡镇人大的人民代表大会设主席，并可以设副主席，举行会议时选举主席团，主席和主席团在会议和闭会期间履行有关职责等。这一套较为完整的组织架构，是在新中国成立以来特别是改革开放40多年来的制度创新和实践发展中逐渐形成并完善的。
（一）地方各级人大的任期
根据现行宪法规定，各级人大每届任期均为5年。但关于任期的规定，经历了一个发展演变过程。
1954年宪法规定，全国人大和省人大每届任期4年，直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇的人大每届任期2年。1975年宪法，将全国人大的任期改为5年，对地方人大任期也作了重要修改，省、直辖市的人大每届任期5年，地区、市、县的人大每届任期3年，农村人民公社、镇的人大每届任期2年。
1982年宪法对地方人大任期规定作了进一步细化和发展，将设区的市人大每届任期也改为5年；县、不设区的市、市辖区人大任期仍为3年，乡、民族乡、镇的人大任期由2年改为3年。1993年通过的宪法修正案将县级人大每届任期改为5年。2004年通过的宪法修正案，统一规定“地方各级人民代表大会每届任期五年”。这样，五级人大每届任期均统一为5年。各级人大任期的一致，有利于更好地协调各级经济社会发展规划、计划和人事安排。
需要说明的是，1982年宪法在规定全国人大任期的同时，规定“全国人民代表大会常务委员会每届任期同全国人民代表大会每届任期相同，它行使职权到下届全国人民代表大会选出新的常务委员会为止”，但对地方各级人大常委会的任期未作规定。到1986年修改地方组织法时，增加了有关乡镇人大的代表资格审查委员会、地方各级人大代表、县级以上的地方各级人大常委会任期的规定，比如规定“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会每届任期同本级人民代表大会每届任期相同，它行使职权到下届本级人民代表大会选出新的常务委员会为止。”之后，1995年修改完善地方组织法时，也对乡镇人大主席、副主席作出了“任期同本级人民代表大会每届任期相同”的规定。
（二）科学合理确定地方各级人大代表名额、优化代表结构
多年来，围绕地方各级人大代表名额的确定、代表结构的优化，完善制度设计、推进相关工作，取得了重要进展。
1.关于地方各级人大代表名额。地方各级人民代表大会的规模，与各级人大代表的名额直接相关，既要体现不同层级人大的特点，便于召开会议、讨论问题和解决问题，又要具有代表性。1953年选举法考虑到县乡两级作为基层政权，县乡人大的会议间隔短，具体问题多，名额规定得较少；而省、市管辖范围较广，涉及问题较大，必须有适当的名额才能容纳各方面各地区的代表，才便于处理比较复杂的问题，名额规定得多一些。1979年重新修订选举法时，由于各方面意见不一致，只对全国人大代表名额做了具体规定，对地方各级人大代表名额，规定由省（区、市）的人大常委会按照有关原则自行确定，并报全国人大常委会备案。此后，出现了各省（区、市）的人大代表名额偏多和每一代表所代表的人口数相差较大的情况。全国人大常委会办公厅和法制工作委员会经调查研究，于1986年提出了地方各级人大代表名额方案，下发各地参照执行。在总结方案执行经验基础上，1995年修改选举法，明确地方各级人大代表的名额基数（省级350名、市级240名、县级120名、乡级40名）、增加比例、代表总名额的限制（省级1000名、市级650名、县级450、乡级130名），并规定了地方各级人大代表具体名额的确定和备案程序等。1997年，八届全国人大常委会通过关于省、自治区、直辖市人民代表大会代表名额的决定，依法确定各省级人大代表的名额数，使省级人大代表名额规范化、制度化。2010年修改选举法，考虑到一些地方进行了较大规模的乡镇合并，乡镇人口增加较多，又适当提高乡镇人大代表名额的上限，增加至160名。
2.关于代表结构。保证各方面都有适当数量的代表，是人民代表大会具有最广泛的代表性的重要体现。1979年选举法明确要求省级人大常委会在确定代表名额时，必须使各民族、各地区、各方面都能有适当数量的代表，同时对解放军选举办法和华侨代表产生办法作出单独规定。1982年修改选举法，规定全国人大和归侨人数较多的地方人大，应当有适当名额的归侨代表，以保证归侨在各级人大参政议政、行使代表职权。为解决人大代表选举中妇女代表较少的问题，1995年修改选举法，明确规定全国人大和地方各级人大代表中，应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例。为解决人大代表中党政领导干部、企业家所占比例过高，基层代表偏少的问题，2010年修改选举法，增加规定全国人大和地方各级人大代表应当具有广泛的代表性，应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表。在多次换届选举中，党中央下发的有关指导文件和通知都对代表结构提出了明确要求，各地贯彻落实党中央决策部署和选举法规定，各级人大代表的结构不断优化。
（三）县级以上人大均设立专门委员会
人大专门委员会是人大的重要常设工作机构。地方人大专门委员会的建设经历了一个从无到有、从少到多、从不规范到相对规范的历史过程。
1957年，全国人大常委会提出的健全人民代表大会制度的几点意见的报告，曾提出省级人大可以设立委员会的建议，但未能落实。1982年宪法为加强全国人大组织建设，对全国人大设立专门委员会作出明确规定。对地方人大设立专门委员会的问题，考虑到各地实际情况很不相同，实践经验也很不多，暂时没有作出统一规定。但全国人大设立的专门委员会为地方人大提供了借鉴的样本。1983年省级人大换届选举时，在并无法律规定的情况下，一些省级人大参照全国人大，探索设立了专门委员会。
1986年修改地方组织法，第一次明确规定：“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要，可以设法制（政法）委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会。”这为地方人大设立专门委员会提供了法律依据。2015年，贯彻落实《若干意见》，修改后的地方组织法又明确县级人大根据需要可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会。经过多年的实践探索，各地的省、市、县级人大都设立了数量不等的专门委员会。主要包括法制委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生(体育)委员会、民族(宗教、外事)委员会、农业(村)委员会，还有地方人大设立内务司法委员会、城乡建设委员会、华侨委员会等。这些专门委员会下也多设立了办事机构，为履职提供服务保障。
（四）推进乡镇人大组织建设
乡镇人大是我国最基层的地方国家权力机关。1954年地方组织法对乡、民族乡、镇人民代表大会的职权作了规定。之后，农村普遍成立人民公社，“人民公社”代替了“乡、民族乡”的表述。1979年地方组织法保留了“人民公社、镇”的表述，充实了有关人大职权的规定。1982年制定宪法、修改地方组织法时，将“人民公社”恢复为“乡、民族乡”。1983年10月，在总结各地试点经验基础上，中共中央、国务院联合发出关于实行政社分开建立乡政府的通知，并提出“政社分开、建立乡政府的工作要与选举乡人民代表大会代表的工作结合进行，大体上在一九八四年底以前完成。”到1984年底，全国普遍建立了乡镇政府，完成了由人民公社到乡镇的转变。
乡镇人大不设立常委会，主要通过召开大会来行使职权。1986年修改地方组织法时，增加关于乡镇人大主席团主持、召集乡镇人民代表大会会议的规定。1995年修改地方组织法时，着眼健全乡镇人大的制度建设和组织建设，根据地方的实践经验，增加规定乡、镇人民代表大会设主席，并可以设副主席一至二人，由本级人民代表大会从代表中选出，任期与本级人民代表大会每届任期相同。乡、镇人大主席、副主席在大会闭会期间，负责联系代表，组织代表开展活动，反映代表和群众对政府工作的建议、批评和意见等。
多年来，实践中普遍反映，由于乡镇人大会期短、议程紧，会议质量得不到保证，许多职权难以落到实处；乡镇人大主席团和主席难以开展经常性工作，乡镇人大主席兼任较多，工作力量薄弱，闭会期间的日常工作难以得到保证。许多地方通过制定乡镇人大工作条例、乡镇人大主席团组织条例等，就解决有关问题进行了探索。在总结实践经验基础上，2015年的《若干意见》有针对性地对认真开好乡镇人民代表大会，明确乡镇人大在闭会期间的职权和活动方式，对乡镇人大主席的设置和专职工作人员配备上予以支持等提出了明确要求。同年地方组织法修改，明确了乡镇人大主席团在闭会期间的职责，规定“主席团在本级人民代表大会闭会期间，每年选择若干关系本地区群众切身利益和社会普遍关注的问题，有计划地安排代表听取和讨论本级人民政府的专项工作报告，对法律、法规实施情况进行检查，开展视察、调研等活动；听取和反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。主席团在闭会期间的工作，向本级人民代表大会报告。”较好地解决了乡镇人大闭会期间工作由谁组织、如何开展的问题。
近年来，各地贯彻落实《若干意见》和修改后的地方组织法，结合县乡人大换届选举，推动乡镇人大建设取得重要进展。主要表现在：一是绝大多数乡镇人大实现了主席专职配备，许多地方还配备了专职副主席。二是乡镇人大主席团人数有所增加，配备更加规范。三是不少乡镇人大设立了办公室，实现了乡镇人大工作有人理事、有人干事。四是大部分地方的乡镇人大召开了年中人大会，落实了乡镇人大主席团“季会制”等。
二、地方人大常委会的组织建设
1979年，五届全国人大二次会议审议通过关于修正宪法若干规定的决议和地方组织法，明确规定县级以上地方人大设立常委会。自此，地方人大常委会的组织建设不断推进、日趋完善，取得了丰硕成果。
（一）县级以上地方人大设立常委会
县级以上地方人大设立常委会，是发展和完善人民代表大会制度的一个重要举措。根据1954年宪法的规定，由地方各级人民委员会即地方各级人民政府，作为同级人民代表大会的执行机关，地方各级人大没有设立常委会。对此，刘少奇同志在关于宪法草案的报告中作了解释，“全国人民代表大会行使国家的立法权，地方各级人民代表大会没有这方面的职权。而且越是下级的人民代表大会，因为地区越小，就越易于召集会议。所以地方各级人民代表大会不需要在人民委员会以外再设立常务机关。”①实践中，由于地方人大没有专门的常设机关，在闭会期间无法开展经常性工作，也难以对同级政府工作进行日常监督，影响了地方人大作用的发挥。1957年和1965年，曾两次酝酿在地方人大设立常委会，但由于特殊历史时期原因均被搁置。
1979年7月1日，五届全国人大二次会议审议通过关于修正宪法若干规定的决议和地方组织法，明确规定县级以上地方各级人大设立常委会，同时充实完善了地方人大及其常委会的职权。彭真同志在关于七个法律草案的说明中指出：“由于这个改革，在全国县以上各级地方范围内，人民经过自己的代表、代表大会和它的常务委员会，将大大加强对县以上地方各级人民政府的管理和监督，大大加强自己行使管理国家的权利。”②1979年9月13日，五届全国人大常委会又通过有关决议，提出“省、自治区、直辖市如果能够作好准备工作，也可以在一九七九年召开人民代表大会，设立人民代表大会常务委员会和将革命委员会改为人民政府。”
1979年8月14日，西藏自治区三届人大二次会议选举产生西藏自治区三届人大常委会，这是我国第一个省级人大设立常委会；8月28日，青海省五届人大二次会议选举产生青海省五届人大常委会。之后，新疆、河南、北京等20个省（区、市）人大陆续设立常委会，另外7个省（区、市）在1980年设立人大常委会。设区的市、自治州人大常委会基本上也都在1980年内建立起来。全国范围内的县级直接选举工作在1980年下半年全面展开，到1981年底，全国的2756个县级行政单位，先后都在直接选举的基础上召开人大会议，建立县级人大常委会。这极大加强了地方国家权力机关的工作和建设。
注：（1988年4月，七届全国人大一次会议决定设立海南省、建立海南经济特区；1997年3月，八届全国人大五次会议批准设立重庆直辖市。）
（二）科学合理确定常委会组成人员名额、优化常委会组成人员结构、合理配备常委会主任
1.关于常委会组成人员名额。1979年地方组织法对地方各级人大常委会组成人员名额作了明确规定，其中省（区、市）35名至65名，人口特多的省不超过85名；自治州、市13名至35名，人口特多的市不超过45名；县、自治县、市辖区11名至19名，人口特多的县、市辖区不超过29名。1995年修改地方组织法，对“人口特多”作了明确界定。随着经济社会的发展，实践中普遍反映，市和县级人大常委会组成人员的名额偏少，难以做到组成人员结构的合理化，不利于各级人大常委会体现由各方面代表组成的代表性和有效行使职权。2004年修改地方组织法，增加规定设区的市级、县级人大常委会组成人员名额，设区的市、自治州为19至41名，人口超过八百万的设区的市不超过51名；县、自治县、不设区的市、市辖区15至27名，人口超过一百万的县、自治县、不设区的市、市辖区不超过35名。2015年贯彻落实《若干意见》，修改地方组织法，增加县级人大常委会组成人员名额，改为15至35名，人口超过100万的，修改为不超过45名。
2.关于常委会组成人员结构。地方各级人大常委会组成人员由本级人民代表大会在代表中选举主任、副主任若干人和委员若干人组成。常委会组成人员的结构，关系到人大常委会依法履职的质量和水平。改革开放后的较长一段时间里，地方人大常委会主任、副主任以党政部门退下来的老同志居多，领导班子没有形成梯形结构，每次换届后人大工作的连续性和稳定性受到影响；常委会委员多数是各方面的负责人或基层单位的模范、先进人物，忙于本职工作的多，在人大工作方面投入的精力相对较少。“在人大常委会组成人员中有一定数量实践经验丰富的老同志是必要的，但也有要相当数量年富力强的同志，还要注意吸收有一定专业知识的同志，使常委会组成人员的年龄结构和知识结构更趋合理”。③党中央多次在代表大会报告和全会文件中对优化人大常委会组成人员结构提出要求，各有关方面积极贯彻落实，取得较好成效。
目前，地方各级人大常委会组成人员平均年龄总体上降低趋稳，能够连任的常委会组成人员达到一定比例（许多地方明确要求为1∕3），较好地保证了常委会工作的连续性和稳定性；文化程度不断提高，专业知识结构更趋合理，具有法律、财经、环保、农业、科技、社会建设等专业知识特别是具有法治实践背景的人员增多，专职常委会组成人员比例不断扩大，大都达到了50%—60%。2015年以来，贯彻落实《若干意见》，各地普遍增加县级人大常委会组成人员名额，充实了一大批专业性人才，提高了专职组成人员比例，有的地方县级人大常委会组成人员专职比例达到了三分之二左右。近年来，一些地方还对人大常委会工作机构的负责人、下一级人大及其常委会主要负责人在常委会组成人员中占一定比例提出了明确要求。地方各级人大常委会组成人员结构不断优化，参政议政意识和能力明显增强，有力推动了地方人大常委会履职水平的提升。
3.关于常委会主任配备。改革开放初期，地方同级党委书记大都不兼任人大常委会主任。上世纪90年代，为了进一步加强党对人大工作的领导，充实和加强人大领导班子建设，许多地方开始尝试由同级党委主要领导担任人大常委会主任，同时配强人大常委会常务副主任。2003年地方换届时，按照党中央要求，省级人大常委会主任，除中央政治局委员兼任党委书记的省、直辖市外，其他省、直辖市宜应提名党委书记作为同一级人大常委会主任的候选人。④之后，在地方各级人大常委会中，普遍实行了同级党委书记兼任人大常委会主任的做法。
随着社会主义民主法治建设的不断推进，人大工作任务日益繁重。许多地方在实践中开始尝试市、县两级党委书记不兼任同级人大常委会主任。⑤2015年《若干意见》提出“县级人大常委会主任实行专职配备，列席党委常委会会议”，这也是党中央文件第一次对此作出明确规定。
目前，在省一级，北京、天津、上海、重庆、广东、西藏、新疆的党委书记不兼任人大常委会主任，湖北省人大常委会主任职位现暂空缺，其他23个省（区、市）的人大常委会主任均由同级党委书记兼任。在市一级，同级党委书记不兼任人大常委会主任的比例在75%左右，兼任较普遍的地方主要是江苏、广东、湖南、广西（具体见附件）。在县一级，近年来各地在县级人大换届选举和干部人事工作中贯彻落实《若干意见》要求，已普遍调整到位，即县级人大常委会主任实行专职配备，不再由同级党委书记兼任。
（三）设立常委会主任会议
常委会主任会议在地方人大及其常委会的工作中处于重要枢纽位置。为了加强人大及其常委会建设，1982年宪法中增加了委员长会议的有关内容，同时修改的地方组织法中增加了相应规定，即“常务委员会主任、副主任组成主任会议，处理常务委员会的重要日常工作。”1986年、1995年修改地方组织法，对地方人大常委会主任会议组成人员和职权作了更为细化完善的规定。
根据地方组织法，省级和市级人大常委会主任会议由常委会主任、副主任和秘书长组成，县级的由常委会主任、副主任组成；并明确主任会议除处理常委会的重要日常工作外（决定常委会会议会期、拟订常委会会议议程草案、指导和协调各专门委员会的日常工作等），还有提出属于常委会职权范围内的议案、决定有关议案是否列入常委会会议议程；提名专门委员会个别副主任委员和部分委员的人选，提名代表资格审查委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选，决定质询案的答复方式和时间，提议组织关于特定问题的调查委员会等职权。地方各级人大常委会主任会议，在保证人大工作效率和质量方面发挥了重要作用。
（四）健全人大常委会办事机构和工作机构
着眼于为地方人大常委会履行职权提供保障，1979年地方组织法规定“常务委员会根据工作需要，设立办事机构。”在1995年修改地方组织法时，又完善这一规定，修改为“常务委员会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构。”并增加规定“省、自治区的人民代表大会常务委员会可以在地区设立工作机构”。2015年又增加规定“市辖区、不设区的市的人民代表大会常务委员会可以在街道设立工作机构”。各地依据地方组织法规定，结合实际情况不断探索，相互借鉴，逐步完善，逐渐建立健全了较为完备的办事机构和工作机构。由于没有统一规范，在机构设置、名称、编制等方面存在一定的差异。
1.关于工作机构。地方各级人大常委会普遍设立了工作机构，名称不尽相同，大多数称之为“工作委员会”，比如法制工作委员会、预算工作委员会；也有的称之为“办公室”，如“法制办公室”“财政经济办公室”等。不同地方和不同层级的人大常委会，设立的工作委员会的数量和职责不完全相同。以省级人大为例，一些省级人大的工作委员会和专门委员会在数量和职责上呈一一对应设置，承担专门委员会的具体工作；一些省级人大的工作委员会的数量甚至超过了专门委员会的数量；有的省级人大的工作委员会则数量较少。
2.关于办事机构。地方各级人大常委会普遍设立了办公厅等日常办事机构。省、市级人大常委会普遍设立办公厅，下设若干处室；县级人大常委会均设有办公室，为地方人大及其常委会依法行使职权发挥重要参谋助手作用。
3.关于地区人大工作机构。地区（盟）不是一级政权，不设人大。⑥为了加强省人大常委会与各地区的县级人大常委会的联系，上世纪80年代，各省、自治区开始在所属地区（盟）设立人大机构，或称地区工作委员会、地区人大联络委员会、地区人大工作办公室等。1995年修改地方组织法，增加规定“省、自治区的人民代表大会常务委员会可以在地区设立工作机构”。之后，省级人大常委会普遍在地区一级设立了派出机构，很多地方还制定了有关工作条例。地区（盟）的人大工作机构受省人大常委会领导，对省人大常委会负责，主要作用是对人大工作上传下达，反映情况，联系代表，指导选举等。⑦（1982年12月，中共中央、国务院下发关于省、市、自治区党政机关机构改革若干问题的通知，通知提出要“改革地区体制”；1983年2月，下发关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知，提出“积极试行地、市合并”。经过几轮大规模改革，大部分地区被撤销，地区数量从1982年的170个减少到现在的7个，为黑龙江的大兴安岭地区、西藏的阿里地区，新疆的阿克苏、喀什、和田、塔城、阿勒泰地区；内蒙古原有9个盟，撤并后现存3个，为锡林郭勒盟、阿拉善盟、兴安盟。）
4.关于街道人大工作机构。上个世纪90年代末，一些地方人大常委会开始探索在街道设立人大工作机构，后来这一做法逐渐推广开来。在总结经验基础上，贯彻落实《若干意见》要求，2015年修改地方组织法时明确规定，市辖区、不设区的市的人大常委会可以在街道设立工作机构，工作机构负责联系街道辖区内的人大代表，组织代表开展活动，反映代表和群众的建议、批评和意见，办理常委会交办的监督、选举以及其他工作，并向常委会报告工作。现在，绝大多数地方的街道都设立了人大街道工委，配备了一大批专职从事人大工作的街道工委主任，不少地方还积极开展街道人大建设试点，对街道议政会等形式进行了探索。
始终坚持和加强党对地方人大工作的领导，是地方人大及其常委会组织建设取得丰硕成果的根本保证。地方各级人大的党组织，是坚持党对地方人大工作领导的重要平台。多年来特别是党的十八大以来，地方各级人大及其常委会紧跟党中央决策部署，按照党章、党组工作条例等的要求，不断加强常委会党组、机关党组建设，健全完善常委会党组定期向同级党委请示报告制度、党组工作规则等；近年来，一些省级人大还参照全国人大的模式，在专门委员会设立了分党组。通过充分发挥党组把方向、管大局、保落实的领导作用，为坚持地方人大工作正确政治方向，贯彻落实党的理论路线方针政策和同级党委工作部署提供了可靠保证。
地方人大及其常委会的组织建设历程，充分体现了党和国家事业发展对人民代表大会制度完善发展的要求，充分体现了推进国家治理体系和治理能力现代化的要求。党的十九届四中全会指出，要坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度，对加强地方人大及其常委会建设作出明确部署。要在党中央的集中统一领导下，贯彻落实党的十九届四中全会精神，按照总结、继承、完善、提高的原则，继续积极稳妥地推进地方人大及其常委会组织建设，推动地方人大工作实现新的发展，为新时代坚持好、完善好人民代表大会制度作出新贡献。
执笔人：研究室二局 秦蓁
本文为《人大工作研究》2020年第19期
①刘少奇：《关于中华人民共和国宪法草案的报告》（1954年9月15日），载《人民代表大会制度重要文献选编（一）》，中国民主法制出版社、中央文献出版社2015年版，第229页。
②彭真：《关于七个法律草案的说明》（1979年6月26日），载《人民代表大会制度重要文献选编（二）》，中国民主法制出版社、中央文献出版社2015年版，第151页。
③江泽民：《坚持和完善人民代表大会制度》（1990年3月18日），载《江泽民文选》第一卷，人民出版社2006年版，第116页。
④参见邱雨、宋春娟：《层级政治：书记兼任人大主任的层级差异透视》，载《中共青岛市委党校、青岛行政学院学报》，2016年第2期第74页。
⑤参见《不同历史阶段需要不同的改革方法》，载《南方日报》2011年12月13日第F02版。
⑥盟是内蒙古特殊的行政区划，级别等同于“地区”。
⑦蔡定剑《中国人民代表大会制度》法律出版社，1998年8月第1版，第503页。
