改革开放以来，我国行业协会商会在行业服务、行业自律、反映诉求、国际交流和促进社会经济发展等方面发挥了积极作用。然而，我国行业协会商会还处于发展的初级阶段，存在独立性不够强、行为不够规范、发展生态体系不完善、核心竞争力不够强、法律体系不完善等问题。
党的十八届三中全会提出“限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩”的要求，行业协会商会脱钩改革迈入快车道。①截至2016年8月，148家首批全国性行业协会商会脱钩试点中，已有145家正式报送了脱钩实施方案和基本情况表，90家已完成各脱钩事项的部门审批。第二批脱钩试点各项工作任务预计2017年7月30日前完成。
一、行业协会商会改革的实质
（一）行业协会商会是“共益性”组织
行业协会是由同行业的企业或企业家作为会员，服务于全行业的共同事务和共同利益的非政府的“共益性”会员组织。“商会”则指跨行业、跨产业的综合性行业协会。行业协会商会通指所有的以提供行业共性服务、产品为核心功能的行业性非营利组织。[1]美国《经济学百科全书》认为：行业协会是一些为达到共同目标而自愿组织起来的同行或商人的团体。英国的定义较为普适：由独立的经营单位组成，用以保护和促进全体成员既定利益的非营利组织。日本经济界则认为，行业协会是事业者以增进共同利益为目的而组织起来的联合体。
（二）行业协会商会改革的实质
行业协议商会与行政机关脱钩改革是理顺政府、市场与社会三者之间的关系，建立政府依法行政、社会组织依法自治的现代社会组织体制的关键环节，是关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革。当然，此次改革也是行业协会商会的一场自我革命，改革的实质，就是让行业协会商会回归本位，使其能够依法自治、发挥应有的作用。
行业协会商会与行政机关脱钩改革具有重要意义：一是有利于转变政府职能,落实简政放权等政策，还原行业协会商会的社会属性，建立政府依法行政、社会组织依法自治的新体制。二是有利于激发行业协会商会内在活力和发展动力。脱钩以后，行业协会商会可以更好地发挥其独特优势和作用，促进产业结构调整、企业创新转型发展、经济提质增效升级。三是有利于创新体制机制，为经济社会持续健康发展提供新动力。改革后行业协会商会的工作重心从服务政府转向更好地服务企业、行业和市场，更好地为行业企业提供指导、咨询、信息等智力服务支撑，规范市场主体行为，引导各类所有制企业公平竞争、诚信经营，实现更好发展。[2]
二、脱钩改革的难题
（一）利益壁垒阻碍改革推进
尽管脱钩改革工作已取得阶段性成果，但利益壁垒仍是此项改革的核心阻力。打破固有的利益格局仍然是此次改革的难点。
从政府主管部门方面来看：由于体制和历史原因，一些政府部门对主管的行业协会商会不重视、不信任、不放手的问题依然不同程度地存在。例如，一些政府部门假意“下放”权力给下属行业协会商会，却仍从中谋利，脱钩改革将斩断这种利益链条；从行业协会商会方面来看，一些官办行业协会商会，长期依附于行政主管部门，担心脱钩后失去政府提供的平台以及人、财、物方面的支持优势；有的缺乏应有的市场竞争能力和服务意识，脱钩改革将直接“断其生路”。
（二）改革后的保障机制有待完善
尽管国家对于脱钩改革涉及的机构、职能、资产财务、人员管理及党建、外事等事项已制发配套文件，并在政府购买服务、财政税收优惠、办公设施应用等方面制定了优惠政策，但对脱钩后行业协会商会的保障机制仍有待完善。
一些地方虽然探索了以“政府购买服务”的方式向协会商会提供支持，但目前相关制度建设还很不完善，购买对象资质确定并不明确，购买服务内容狭窄，购买资金来源缺乏长效保障，对于所购买服务质量的监督和评估机制，也还没有建立起来。[3]许多地方虽然培育扶持优先的原则已经明确，但在税收优惠、金融支持、人才队伍建设等具体政策支持上，还没有形成有效的衔接。
（三）行业协会商会自身存在问题
1.合法性权威性不够
研究表明，我国行业协会商会的会员企业一般仅占行业企业数的40%左右，中小企业普遍没有被吸纳。 [4] 行业协会商会脱钩后，在合法性方面仍将面临问题。首先是官办行业协会商会，计划经济时期行政管理的“强制性权威”逐渐弱化，而自身基于市场行业管理和服务的“自主性权威”尚未确立。对于民间行业协会商会来说，长期以来，政府在市场和行业治理与服务的过程中，并未完全赋予民间行业协会平等的、独立的主体地位，[5]脱钩后如何塑造其合法性和权威性，都是在重构政府与社会关系中需要重点考虑的问题。
2.自身能力比较薄弱
不少行业协会商会在人才队伍、能力素质、思维方式、职能开拓、治理方式等方面，都与现代行业协会商会市场化的运作方式存在一定的差距。[6]作为与政府、企业并存的社会基本构成单元，完善国家治理的重要主体，行业协会商会远未达到可以与企业比肩的高度，许多都面临着专业性不足、人才队伍建设滞后、职业化程度不高、社会化运作不够、社会服务能力不强等现实问题，特别是承接政府职能转移、承接政府购买服务方面的能力还有不小的差距。
（四）监管体系及力量亟待加强
1.监管力量不足，可能出现管理真空问题
脱钩改革后，行业协会商会相关事项转由民政部门统一管理，带来巨大的监管压力。一方面，行业协会商会的民政部门直接登记制度和“一业多会”试点使民政部门注册登记审核工作量骤增，而目前我国各级社会组织登记管理机关（民政部门）仅有编制3362个，依法登记的社会组织（含行业协会商会）达51万多个，平均每个人要管理150多个社会组织；[7]另一方面，民政部门面临着帮助行业协会商会建立内部治理结构、规范管理制度，做好常规性巡查、依法查处与建立合法退出机制的监管新任务。[8]单纯依靠民政部门管理，将出现监管缺位、管理真空等问题。
此外，脱钩突破了双重管理体制，大量行业协会商会得以建立，而不同的服务所得需要有不同的财务税收标准或免税资格相匹配，公安、财政、市场监督、税务和其他部门将成为重要的监管主体，财务税收、免税资格、公共项目财务审计、非市场行为等成为监管的重点和难点，目前这些涉及多部门的专业监管力量都比较薄弱。
2.监管不到位，可能重现权力寻租问题
全面推进行业协会商会与行政机关脱钩赋予行业协会商更多的运作空间、利益获取途径与分配权力，相应地，行业协会商会的利益代表性、信用信誉、财务透明等问题被提上日程。
目前相关方面的监管比较滞后，一方面，现有信息公开制度和信息发布平台缺失，无法保证行业协会商会的行为公开透明地接受来自社会公众、会员以及政府的监督；另一方面，行业协会商会内部监督制度和内部治理结构的形式化，导致行业协会商会内部治理缺乏公平性、民主性与公正性。[9]行业协会商会本就存在行业代表性不足的问题，加之信息公开制度不完善，很可能出现行业垄断，如果社会监督力量没有跟上，可能导致行业协会商会在从事公共服务时权力寻租，产生新的腐败。
（五）法律规范缺位
我国行业协会商会的专项立法长期滞后，存在三个方面的问题：
一是法律位阶层次不高。我国至今没有国家层面上的行业协会商会专门法律，相关领域最高位阶法律为1998年颁行的《社会团体登记管理条例》。该条例仅是政府法规层级，不具有法律的强制性。虽然各部委也出台了一些文件，一些地方政府出台了地方法规，但这些法规文件无法有效地保障行业协会商会健康发展。
二是缺少特定法律法规。《社会团体登记管理条例》并非行业协会商会专门性的立法，忽略了行业协会商会与其他社会团体的区别，特别是对其性质、职能等内容缺乏明确规定。《社会团体登记管理条例》从会员人数、财产数额、发起人和拟任负责人等方面进行入口限制，比较注重过程监控，这些都影响行业协会商会充分发挥经济功能。这种“一法统揽”和单行法缺失的现象，也使得行业协会商会在与行政机关脱钩的过程中许多问题无法可依，可变性较大。
三是商会立法缺失。在目前有限的行业协会商会立法文件中，规范对象大多为行业协会，普遍缺少对于商会的协调。即使有部分地区在规范性文件规章中涉及“商会”，所指对象也仅仅是“行业商会”。[10]
四、对策建议
（一）多管齐下，打破利益壁垒
建议主管部门“以壮士断腕的勇气推行改革”，积极梳理自身职能，切实将适合由行业协会商会承担的职能逐步转移给行业协会商会承担；加快推进政府购买社会组织服务制度，将适合社会组织承担的事项，交给行业协会商会承担。
同时，建议尽快出台配套政策，对转移给行业协会商会承担的职能事项、政府购买的服务项目进行跟踪指导和绩效监督。要建立全面、具体、可测的监督评估指标；第三方评估机构应与政府签订责任书，建立并落实监督不到位的责任追究机制；将督查和评估结果与政府主要负责人的政绩挂钩；建立行业协会商会的改革积分积累制度，将其与配套支持性政策挂钩。
（二）完善脱钩保障机制
合理安置脱钩人员，做好社会保险和福利待遇的衔接。建议妥善安置脱钩改革中退出行业协会商会工作的专职人员，坚持“老人老办法、新人新办法、中人中办法”的原则，按规定为其办理各项社会保险和住房公积金手续，实现平稳过渡。
建立长期、有效的经费保障机制。建议探索建立行业协会商会扶持发展专项基金，通过补贴、奖励等形式给予资金扶持。对在创办初期或预期社会效益良好的行业协会商会，给予一次性启动经费、机构运作补贴；对业绩突出、服务效果明显的给予专项补贴或其他奖励。[11]建立健全政府竞争性购买公共服务机制，通过政府购买方式开展的服务工作，按“事随费转”的原则，支付相应的报酬，对行业协会商会的有偿服务收入实行税收减免政策。同时，应加快制定税收优惠政策，扩大税收优惠的种类和范围，研究完善社会组织税收政策体系。
（三）加强行业协会商会自身建设
1.提高行业代表性，增强合法性
行业协会商会应经过调整改革大力吸引更多的民营企业、小规模企业等入会，有效地扩大在行业内的覆盖面，提高行业代表性。同时，各行业协会商会应切实加快自身建设，坚持走自我管理、自我约束、自我发展的路子，坚持服务市场化、专业化的方向，充分发挥在行业服务、行业自律、反映诉求、国际交流和促进社会经济发展方面的作用，不断提高会员的认同感和归属感，增强自身的合法性。
2.加强行业协会商会自身建设能力
建议推动行业协会商会按照现代社会组织要求，逐步形成产权清晰、权责明确、运转协调、制衡有效的法人治理结构，形成自我规范、自我管理、自我监督、自我约束的运行机制，促进其转型发展，提升服务能力。在章程的基础上，要依照有关规定健全会员大会（会员代表大会）、理事会（常务理事会）、监事会（监事）制度以及信息公开披露等内部规章制度，建立与会员单位的磋商制度，完善民主监督机制。
（四）加强脱钩后监管体系建设
1.建立政府各部门联合监管机制，完善政府监管体系
脱钩后，民政部门一方面要做好行业协会商会直接登记管理工作；另一方面要加强行业协会商会负责人管理、资金管理、信息公开等方面的工作，指导行业协会商会有效开展内部治理。与此同时，公安、财政、市场监督、税务和其他部门应在其职责范围内对行业协会商会的财务税收、免税资格、公共项目财务审计、非市场行为等开展监督管理。对整改不到位的协会依法进行处理，实行科学准入和有序退出。在此基础上，可借鉴我国证券、银行、保险等其他经济性监管领域的经验，充分应用风险分级、随机抽查、信息披露、内部人举报、大数据与信息云、社会监督等现代化的政府监管工具，以“专业监管”“智慧监管”“优质监管”作为建设目标，建设独立专业高效的政府监管体系。[12]
2.完善信用体系建设及信息公开制度，加强社会监督
建议完善信用体系建设和信息公开制度，加强社会监督，提高行业协会商会的社会公信力和透明度。要加快完善信用评价制度，建立失信制裁机制尤其是联合惩戒机制，对失信协会商会及其主要负责人采取相应惩罚措施。协会商会要主动向会员和全社会做出诚信承诺，信用评价结果要公示。应建立相应的参与机制，畅通申诉渠道，保证公众顺利将行业协会商会的违法违规行为信息送达相关监管部门。
此外，建议充分发挥第三方监管的作用，重点发育一批专门从事社会组织等级评估、财务审计、绩效评价等业务的第三方专业化机构，赋予相应的监管职责，并以政府购买服务的形式予以支撑，推动成为政府监管的重要补充。[13]
（五）健全脱钩法律体系
建议借鉴国内外实践经验，加快制定出台《行业协会商会法》，彻底摘掉行业协会商会“二政府”的帽子。推动建立行业协会商会的内部治理规则和自律行为准则，理顺行业协会商会与会员及政府之间的法律关系。通过健全规章制度，实现依法设立、民主管理、行为规范、自律发展，将行业协会商会改革与发展纳入法治化轨道，确保行业协会商会整个生命周期都有法可依、有规可循。
（来源：行政管理改革）
（傅昌波，北京师范大学中国社会管理研究院社会学院教授、博士生导师；简燕平，北京师范大学中国社会管理研究院社会学院2015级硕士研究生。）
