我国医疗卫生领域行业组织的现状、问题及政策建议

医疗卫生领域的行业组织是一支不可或缺的社会力量，对深化医改和构建和谐医患关系发挥着重要的作用。党的十六届六中、十八届三中全会均提出激发社会组织活力，发挥行业组织在卫生治理中的作用。[]但我国医疗卫生领域行业组织的作用还未得到充分发挥，一些因素影响了其发展，为此，本研究通过问卷调查和定性访谈，对我国医疗卫生领域行业组织的发展状况和存在的问题进行了分析，并探讨影响其发展的因素，为促进行业组织在卫生治理中更好地发挥作用提出政策建议。

本文研究对象主要为国家卫生计生委主管的全国性行业组织(以及挂靠在中国科协的中华医学会)，这些行业组织分为“学会”和“协会”两大类，共46家，主要领域涉及医疗、医药、公共卫生、计生和大健康等。

(1)问卷调查。通过电子邮件的方式向调查对象发放问卷。问卷涉及的问题包括行业组织的一般情况、管理体制、收支情况、职能发挥等方面。共发放问卷46份，回收有效问卷27份，回收率为56%。

(2)定性访谈。选取中华医学会、中国社区卫生协会、中国医院协会、中国医师协会、中国保健协会和中国非公立医疗机构协会6家典型行业组织进行个案研究，对其负责人进行了深度访谈，深入了解行业组织的运行状况、职能发挥情况、面临的困难和有关诉求等。

用EXCEL对回收数据进行整理核对并录入，用SPSS 22.0对其进行统计描述；对访谈的结果进行文本分析。

20世纪90年代后期，随着我国社会主义市场经济体制的不断完善和政府职能的转移，行业组织数量和发展速度明显上升，从中看出，1990年以后成立的行业组织占84.5%(22家)，这是医疗卫生领域行业组织成立的高峰期；在访谈的6家行业组织中，除了中华医学会成立于1979年以前(1915年2月)外，其余5家均成立于2000年以后，为新生力量。其中，中国医师协会是根据1999年颁布的《中华人民共和国执业医师法》成立的社团组织。[]

图 1(Figure 1)

参与调查的行业组织中除中华医学会外，其余均无人员编制；中华医学会作为事业单位，是唯一一家有编制指标的行业组织，截至2015年编制指标达237。

行业组织专职工作人员数量较少，主要集中在5~9人，占44.4%(12家)，10~14人和15人以上的分别占22.2%(6家)和18.5%(5家)，在5人以下的有4家，占14.81%，其中有1家行业组织无专职工作人员。

专职工作人员月平均工资(税后)主要集中在3 000~4 999元，占61.5%(16家)，3.8%(1家)的协会人员月平均工资(税后)在3 000元以下，仅30.8%(8家)的协会人员月平均工资(税后)在5 000~6 999元。

对医疗卫生领域行业组织中专职工作人员的现状调查发现，近60%人员年龄在40岁以上，70%以上的人员学历水平为本科及本科以下，研究生及以上的人员数量较少()。

表 1

表 1(Table 1)

行业组织理事会成员由专家、政府(退休)人员、会员代表、社会人员和其他人员等构成。在调查的27家行业组织中，会员构成中包括专家的最多，有24家；包括会员代表、政府(退休)人员和社会人员的分别为21家、19家和7家。

在调查的行业组织中，有18家负责人是由理事会选举产生，7家由会员投票选举产生，还有2家是由政府任命。

监事会可以帮助规范行业组织业务，同时监督机构有无违法行为。行业组织监督机构缺乏，一方面不利于组织内部的规范，另一方面容易造成会员和社会对组织产生不信任感。[]调查中85.2%(23家)的行业组织无监事会。

调查发现，我国目前行业组织资金主要来源于企业或基金会赞助(33.4%)、举办培训和会议(31.7%)、会费(24.3%)这三项收入。行业组织自己创办刊物和刊物上的广告费收入并不高(1.4%)。除此之外，政府直接财政拨款(0.2%)和政府购买服务(4.2%)的经费比例很低，尽管行业组织承担了不少政府委托事项，但并没有获得相应的经费支持。收支情况包括收大于支、收不抵支、收支持平三种。以近3年的财政收支为依据，58.1%的行业组织为收大于支；20.4%为收不抵支；21.5%为收支持平。

根据各行业组织的章程，目前行业组织的主要职能包括行业自律、协助政府进行行业管理、服务会员、维护会员利益、制定行业标准、促进交流合作等。其中，92.6%的行业组织履行“促进交流合作”职能，85.20%的组织履行“行业自律”职能，履行“服务会员”职能和“维护会员利益”职能的行业组织比例排第三、第四位()。通过访谈了解到，在促进交流合作方面，各学协会每年都召开大型学术论坛、专业性交流会，举办各种培训，并主办多种期刊和杂志。如中华医学会每年召开3 000多个学术会议，并编辑出版172种医学杂志。在开展人员培训方面，中华医学会承担继续医学教育，每年培养约10万人次。中国医师协会承担了住院医师规范化培训、专科医师规范化培训及相关考核等工作。在行业自律方面，中国社区卫生协会制定了一系列行业规范来规范社区卫生服务的发展，中国非公立医疗机构协会开展行业企业“信用等级评价”工作；中国医师协会则通过发布《中国医师宣言》和《道德准则》规范医师执业行为。在维权方面，中国医院协会在《中华人民共和国侵权责任法》的立法和修订时，针对其中的医疗赔偿条款，组织专家论证并向人大代表和司法部门反映行业意见和建议，最后其诉求和建议得到采纳；中国医师协会成立医师维权律师团，设立“天士力医师维权救助专项基金”，在医师面临医疗纠纷时，向医生提供法律支持和相关工作的财务保障。

表 2

表 2(Table 2)

在调查的行业组织中，18家(66.7%)承接了政府购买服务。在承接政府购买服务的行业组织中，教育培训(61.1%)、标准制定(55.6%)、行业研究(55.6%)是行业组织承接的主要内容()。

表 3

表 3(Table 3)

在调查的行业组织中，大部分愿意承接政府下放的权力或职责。希望承接的内容按从高到低排序为教育培训、执业资格认定和行业技术标准制定、行业评审、信息统计、技术鉴定、行政审批(初审)和行业工资标准制定职能()。

表 4

表 4(Table 4)

从调查和访谈中可以发现，我国行业组织在协助政府进行行业管理以及促进行业交流和发展方面发挥了重要作用。同时作为行业的代表，行业组织也越来越重视向政府表达行业的利益诉求，在自律和维权方面的意识越来越强。但目前行业组织职能履行较多的局限在一些“软”职能上，而行业标准制定、资质认证等“硬”职能较少，组织缺乏有效服务整个行业的能力，行业影响力低。这与政府对行业组织的信任和作用认识还不够，一些职能还并未放开给行业组织有一定关系。行业组织希望承接政府转移的一些专业性、技术性和事务性的职能，访谈中发现，中国医师协会、中国医院协会、中国社区卫生协会等均希望政府将此类职能下放给协会，他们认为制约协会发展的主要因素来源于职能的缺失，赋予相关职能很有必要。如果能够承接一部分政府转移下放的权力或职责，就可以汇聚各类人才(如专家)和行业资源，从而更好地管理和服务行业。

我国传统的计划经济体制是一个“大政府”体制，在这个体制下，不仅行业组织，连行业企业都是受政府的直接领导和管控。脱胎于这样的体制，行业组织大多具有一定的政府背景。医疗卫生行业又是以公立医疗机构为主体的社会公益性行业，政府干预的程度更深。大多数行业组织都是在政府的扶持下成立的，其领导架构中许多是政府退休的官员。在这种情况下，政府往往将行业组织视为其延伸机构，强调行业组织对政府工作的辅助性。而行业组织因其天生具有的政府基因，其管理、运行具有政府机关单位的行政性色彩，缺乏灵活性和发展活力。另外，由于政府行政授权成立，许多行业组织在其行业内还具有一定的垄断性，在行业内拥有特殊的地位，垄断了一些权利和资源。1988年，国务院颁发《社会团体登记管理条例》(以下简称《条例》)，这是迄今为止唯一一部规范行业组织的法规。《条例》本身就是一部程序法[]，但它只对行业组织的管辖、登记等事项作出了规定，对行业组织的权利义务、会员的权利义务、行业组织的活动原则等缺乏实体性规定，行业组织角色定位模糊，导致不能发挥适当的职能和作用。

医疗卫生领域行业组织接受的法律和行政授权不足，导致职能发挥有限。在对行业组织目前发展遇到的困难的调查中，59.3%的行业组织表示“无法律或制度保障”。各协会中，仅中华医学会获得法律授权进行医疗事故的技术鉴定，即2002年国务院颁布的《医疗事故处理条例》中规定，“对需要进行医疗事故技术鉴定的，应当交由负责医疗事故技术鉴定工作的医学会组织鉴定”。其他行业组织均没有获得法律授权履行相关职能。[]在行政授权方面，行业组织承接的政府职能大多含金量不高，主要是一些政府工作的辅助，“虚多实少”。如国家卫生计生委科教司在2014年将住院医师规范化培训和专科医师培训工作交由中国医师协会，但是主要局限在培训指导和辅助性工作方面，协会并无医师资格认定和注册等实质性管理职能；中国医院协会在承担医院评审工作中，也主要是为医政医管部门提供技术支持，如组织专家制定评审标准供政府部门参考，评审过程中的组织协调工作等。而评审标准确定、评审团队的组成、评审结果的确认发布等实质性权力都还在政府部门的掌握之中。在发挥协调功能上，因行业组织职能发挥受限，协会并没有一个好的平台来汇聚行业资源，从而在协调各方利益时“有心无力”。

目前我国政府对行业组织实施双重管理体制，如医疗卫生领域行业组织需接受民政部作为登记管理机关和国家卫生计生委作为业务主管部门的管理，且具有科技社团属性的卫生行业组织，还要接受中国科学技术协会的业务指导与监督(如中华医学会)。这一管理体制在现实中存在权责不明、责任推诿的问题，出现主管单位对行业组织都管或都不管、不会管、管不好的情况。行业组织在运行机制上主要参照事业单位管理，在人事分配方面，虽然没有编制，但是薪酬标准基本参照事业单位确定，不允许行业组织根据自身收支情况确定人员待遇水平，并进行一定的激励；在财务管理方面，也是要求行业组织参照机关事业单位进行财务管理，并对其进行审计。对行业组织的收入管理存在监管过度和监管不足并存的问题。一方面，对于学协会的会费标准，政府不允许行业组织向会员征收相当于市场价格的会费，会费占学协会平均收入的比例非常低。学协会为了自身发展，都依靠举办经营活动和其它活动来获取收入。另一方面，对于一些经营性活动收费又缺乏足够的制度约束和监督，导致行业组织有可能通过其垄断特权获取非法收入。归根结底，还是因为适应行业组织的人事薪酬制度、财务制度和监管制度等都没有建立起来，行业组织一些正常的发展需求和活力被抑制，不规范行为却得不到应有的监管，影响了行业组织的社会公信力。

目前，我国各种行业组织数量较多、职能交叉严重，行业资源分散，各行业组织自身拥有的资源有限[]；并且随着社会经济发展和政府一些相关职能的转移，对专职工作人员专业性、协调性、全局性、政策性等各方面素质的要求都有所提高。而目前我国医疗卫生领域行业组织存在人才短缺，人才素质不高的问题。37%的行业组织面临人才招聘困难。将近一半的行业组织专职工作人员数量集中在5~9人，专职人员年龄分布偏老化，中青年人员数量偏少；在人员学历水平上，70%以上的人员学历水平为本科及以下，研究生及以上的人员数量较少，组织缺乏高水平人才。人员背景缺乏专业性，领导人中政府退休人员比例较高；许多行业组织并未参加民政部评级或评级低，甚至有的行业组织未达到参评资格。

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。国际经验表明，世界各国医疗卫生领域行业组织在卫生治理中发挥重要作用，其充分的法律和政府授权机制、完善的监管机制和适度的竞争机制是促进行业组织发展的重要保障。借鉴他国经验，充分发挥我国医疗卫生领域行业组织作用，需要从赋权、改革和能力建设几方面同步进行。政府应积极转变观念，将一些技术性、事务性和行业自律性的工作转移给行业组织，给行业组织发展提供优惠政策等支持，为行业组织发展创造良好条件。改革行业组织管理体制，实现政社分开，完善内部治理和社会监督机制。加强行业组织能力建设，行业组织自身也要提高服务、管理、规范行业的能力。

医疗卫生领域以公共服务为主，专业性很强，界定行业组织在卫生治理中的职能定位原则是实行政会分开，将部分行业管理权让渡给医疗卫生行业组织，由其承担服务性、技术性、社会性、认证性等事务，积极发挥行业组织在自律、协调、行业发展方面的作用。将部分行业标准、行规行约的制定、行检行评、质量监督与检测、专业人员培训等职能交由行业协会承担；政府主要承担医疗卫生资源规划、审批、行政命令、安全监管、行政处罚等职能。支持行业组织为本行业服务，提供信息、融资、技术、法律等方面的支持，在法律法规允许的范围内开展维护行业利益的活动，发挥行业组织在自治、协调方面的作用。具体的职能范围、行使方式、权责关系等，则需要立法机关和政府部门制定详细的清单目录。需要经过法律授权的，要通过法定程序，在法律法规的制定或修订中进行体现。需要行政授权的，也要通过部门规章、文件等形式，确定授权依据，将职能按程序移交行业组织承担。在授权的同时应制定相应的监管措施和问责机制，确保行业组织履行相关职能。

完善政府向行业组织购买服务政策，按照《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》要求[]，卫生行政部门应出台向行业组织购买服务的相关政策细则。向符合条件的行业组织购买服务，及时公布购买服务事项和相关信息。明确购买主体和承接主体之间的契约关系，购买服务的资金应落实到位，通过购买服务方式给予行业组织资金支持。完善行业组织价格政策，应允许通过行业内部协商和市场竞争的方式确定行业组织的会费征收标准，推动行业组织通过向行业提供有价值的服务获取自身生存发展的资金来源。落实有关税收政策，对符合条件的行业组织落实企业所得税优惠政策。

在管理体制方面，应改革双重管理体制，适当放宽成立条件，鼓励适度竞争来激活行业组织发展动力。2015年7月中办国办出台了《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》[10]，促进行业协会商会成为依法设立、自主办会、服务为本、治理规范、行为自律的社会组织，为厘清行政机关与行业协会商会的职能边界，创新行业协会商会管理体制和运行机制建立了指导性原则。按照《方案》的部署，应理顺行业组织行政隶属关系、经济关系，权限职责与行政主管部门分开，使其真正成为具有独立行使行业自律管理权限的非营利性中介组织。按照建立现代社会组织要求，建立和完善产权清晰、权责明确、运转协调、制衡有效的法人治理结构，完善人事、薪酬分配等各项内部管理制度。[]建立针对行业组织的综合监督机制，在建立政府综合监督监管制度的同时，着重加强社会监督，对行业协会商会的信用情况开展社会评价，评价结果向社会公布。

行业组织的发展离不开自身能力的提高，要积极提高人员素质水平和组织服务会员能力。改变行业协会领导人行政任命的做法，可以采用社会公开招聘、竞争上岗的办法，通过民主选举、民主监督，健全责任机制。加强行业组织人才队伍建设，参照现代企业制度的用人办法，建立人力资源的激励机制和内部约束机制。对现有工作人员进行培训，不断提高工作人员业务能力。探索实行“社会组织任职资格认证”制度，提高人才队伍专业化和职业化水平。提高行业组织的工作待遇并完善从业人员的社会保障政策制度，提高行业组织吸引力。服务会员是行业组织的根本工作，组织要专注服务会员，为会员提供更好的服务；同时，加强协调沟通能力和以法律途径维权的能力，更好地发挥维护行业内会员单位利益的作用。