原创 贾洪海 市场监管半月沙龙
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政策解读、办案实务、经验交流……《市场监督管理》半月刊！
“国安在乎民，民安在乎食”，食品是人类生存的根本。
食品安全关系着广大人民群众的身体健康和生命安全。我国的食品安全形势仍然不容乐观，食品安全监管体制改革尚未完全到位。
食品产业从“田间”到“餐桌”涉及种植养殖、生产加工、市场流通、餐饮消费四个主要方面，还涉及包装、运输、储存等环节。整个行业表现在从业广、门槛低、链条长、环节多。然而，食品生产经营者逐利的动机严重威胁着食品安全。社会需要多层次、全方位的监督、监管，力求达到社会共治。
习近平总书记提出实施健康中国战略和将食品安全管理与执政能力和水平挂钩，用四个“最严”来确保食品安全，让人民吃的放心。
一、存在问题
虽然《食品安全法》对我国目前存在的食品安全问题进行了规定，包括建立食品安全委员会、废除免检制度、落实进货查验义务、加强惩罚性赔偿制度等，形成了相对完备的由一系列相关法律、法规、规范性文件构成的食品安全法律框架及有关食品生产、流通的相关标准，对改善食品安全现状有着积极意义，但具体怎么落实是一个大问题。
监管的目的是落实食品经营者的主体资格、食品质量、经营行为和食品经营者自律的法定责任和义务。我们目前的监管应该总体分为事前、事中、事后。
1.事后监管：无论是现有的各级抽检体系、溯源体系还是消费者或者职业投诉举报人以及媒体监督，都是事后监管方式。事后监管的弊端是损害发现即形成事实。从农产品、流通、餐饮三方面举例：
首先以鸡蛋为例：由于监管力量到不了位，很多散户在产蛋期使用明令禁止的像金刚烷胺、氟苯尼考等抗生素类兽药，这些鸡蛋因为成本和价格优势，通过各种渠道进入了千家万户，有的甚至带着伪造的合格检测报告。这种鸡蛋消费者感官无法发现其内在指标，一般只有依靠有限的抽检发现。当抽检结果出来后，时间已经后置，此时，有问题的鸡蛋很多老百姓买回去已经吃进肚子，造成了身体受伤害。
其次以预包装食品为例：超市出现了问题食品，被投诉举报，执法人员只能查扣的不合格食品，做好其下架、召回和销毁工作，防止不合格食品继续存在。严重的，监管部门通过追溯系统，对违法违规的当事人依法予以责令整改、处罚等处置，涉及犯罪的，向司法部门移送，依法严厉追究其刑事责任。但很多老百姓在发现问题以前已经购买并食用了这些问题食品，直接影响了身心健康。
再次以某餐饮为例：比方某饭店后厨发现老鼠横行或者农村集体就餐因食材变质造成食物中毒，发现即成事实，伤害已经发生，即便能找到当事人，问题还是发生了，甚至启动了事故应急预案。这些问题，依靠事后监管机制是很难防止发生的。
由此看来，事后监管只能是监管体系的重要组成，但不是最有效的手段。
2.事中监管：是通过针对食品经营者开展的日常监管巡查、针对食品生产者“双随机一公开”的执法检查、针对重点食品、食品添加剂组织的专项检查以及对许可经营条件合法合规情况的监督检查，督促经营单位始终严格按照许可条件开展经营活动；对不符合许可条件规定的，依法提出限期整改等处置措施，无法满足许可条件的，依法撤销相关许可来实现的。这些方式主要是依靠监管部门的执法人员来落实的。
合理的执法力量是使《食品安全法》得以良性运行的重要条件。食品安全专业性很强，消费者对食品安全的认知大幅度提高，职业投诉举报人群体膨胀，网络等食品新销售形式，新的生物性、化学性污染物以及食品新技术、新工艺和新型食品的出现，带来了食品安全新问题。多部门机构改革融合后基层执法人员突显任务重、压力大、业务繁，很多一线监管辖区大、主体多而基层站所只有几个人，上级机关还向下一味压任务要报表。当前监管部门人员编制问题不能一下子解决，即便增加检查和抽检频次，也只会让监管部门监管力不从心，无法履行或者不能完全履行职责，说直白了是管不过来，如此，食品安全也就无从谈起。
3.事前监管：主要依靠社会认知、信用体系、科普宣传等，对于监管部门，目前能做到严格食品经营主体准入。坚持先照后证，按照《食品经营许可管理办法》和《食品经营许可审查细则》规定的条件、法定期限开展许可工作。对餐饮小摊点、小餐饮等经营者，依照地方管理条例要求，实施备案、登记等准入管理。对于不符合准入条件的经营者，不允许其从事食品经营活动。
问题在于食品生产经营是动态的，监管的力度是有限的。专业人员核查的时候企业是合格的，拿到证开始生产经营后就难说了。绝大部分食品生产经营者不懂法、不懂食品安全也不认真学习。经营者办理营业执照和许可证很多是委托中介服务机构来操作的，过程自己不亲力亲为，到头来自己还是不懂，主要依靠下面的员工，而下面员工就懂食品安全了？
二、解决思路
1.事后监管严惩违法行为
进一步完善食品生产经营者、地方各级政府、监管部门以及检验认证机构等法律责任。以“四个最严”统领思想，形成高压势态，借助最近发布的《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》，完善了行刑衔接机制、最低额赔偿制度以及民事责任连带制度，威慑食品生产经营者。
2.事中监管充分发挥行业协会的作用
三湾改编毛主席提出了“支部建在连上”，鉴于食品的特殊性，新时期可以“支部建在协会上”。除了监管之外，企业自律、行业自治、消费者参与、媒体监督、司法裁判都是解决市场失灵，保障食品安全的手段，是共同构成食品安全治理体系的主力。那么党管协会，行业协会应该发挥极大的作用，党支部建在协会里面，切实履行党建责任，把企业真正的组织起来，用习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神武装思想，运用党员教育管理制度，有效发挥党组织政治、服务功能，引领行业内部力量管理食品安全，夯实食品经营者主体责任与自律、他律相结合，在企业自律的基础上再设一道行业自治的防火墙。真正做到小政府大社会，突显党组织的战斗堡垒作用，通过社会化、法治化、智能化、专业化达到风险共治，发挥企业自身整合动能，自我净化，优胜劣汰。
首先，食品相关生产经营者办理许可证后，与监管部门信息相通，要求其“入库”，即加入行业协会。虽然不能强制入会，对于不入会的食品生产经营者可以用其他方式处理。比方入会者有一定的标志，平时监管人员严查、重点抽检没有标志的企业及食品，官宣入会的重要性和行业标准、团体标准的意义，让老百姓懂得有标志的食品相对比较可靠的内涵等。
其次，入会后，共同营造诚信氛围，弘扬诚信美德、争做诚信企业，让消费者信赖，让社会大众认可。食品相关生产经营者要自觉接受协会组织、同行、消费者、执法部门等的监督，建立内部检查机制，组织企业互查互检；设立曝光机制，对问题企业内部通报的同时报告监管部门。
再次，发挥第三方机构的作用，真正意义上实现社会共治。
经济利益的存在，就有监管人员和监管对象之间的矛盾问题。
第三方作为生产者和销售者进入市场前的指导员身份存在的，这就要求第三方机构对国家的法律法规、标准和生产工艺、食品安全基础知识非常的了解，同时，具备了第三方公正的作用。因此，第三方就成为了市场经济发展的一个重要中间人。消费者、生产者、销售者共同信任第三方培训服务机构、第三方检测服务机构、第三方监管服务机构第三方职业能力评价机构，因此，能够及时的发现市场上存在的问题食品，而不是仅仅依靠政府对市场上产品的的抽检和检查，有利于提高监管效率、有利于调解监管与被监管者之间的矛盾。
协会组织通过与第三方机构合作，吸收高级人才，逐步的提高市场中生产者、销售者、消费者的消费观念，逐步提高市场上的人员的整体素质。因为不属于国家执法编制人员，不在体制内，第三方监管人员能够掌握和发现市场的经济规律，并且利用这些规律进行市场监管行为。
第三方机构也会成立自己的行业协会，这个行业协会，也能够在生产者、经营者进入市场经营前进行必要的生产环境改造、经营环境改造等活动，二者结合，可以让政府买服务，有利于提高市场的入市门槛，杜绝大部分投机者的存在，达到社会共治的目的。
做食品的不懂食品安全、侥幸心理、唯利是图、道德意识浅薄是当前普遍存在的现象。建议国家予以重视，从顶层抓起。市场监管主要是负责食品生产流通方面，可以依托现有的比方“中国流通行业管理政研会”，通过成立各级分支机构，有效建库发展会员，成立各级党委、党支部，加强制度建设，落实党建责任，提供有力保障。发挥企业、行业的党员的力量管理好食品安全。
各级协会组织始终坚持从实际出发，立足当前，着眼长远，加强制度建设，提升食品行业的凝聚力。坚持围绕服务行业为中心，一手抓食品安全工作，一手抓党建推进，认真履行“执行落实、统筹安排、教育管理和工作带动”等责任，提高了党建工作的质量。严格执行“三会一课”制度。严格党员管理，加强党员教育的重要制度。丰富活动载体，高质量开展各项主题活动，紧紧围绕食品安全，让人民群众放心。
3.事前监管要让食品生产经营者真正懂食品安全
食品生产经营者无知无畏。事前监管除了严把准入外，更重要的是让食品生产经营者掌握食品安全基础知识，具备食品安全生产经营的实际能力。
《食品安全法》第三十三条、四十四条，《食品安全法实施条例》第二十条规定了“食品生产经营企业应当配备食品安全管理人员，加强对其培训和考核”、“有专职或者兼职的食品安全专业技术人员、食品安全管理人员和保证食品安全的规章制度”、“食品安全管理人员应当掌握与其岗位相适应的食品安全法律、法规、标准和专业知识，具备食品安全管理能力”、“经考核不具备食品安全管理能力的，不得上岗。食品药品监督管理部门应当对企业食品安全管理人员随机进行监督抽查考核并公布考核情况”等要求。《食品安全法》第一百二十六条有相对罚则。但实际操作缺乏手段和方案。
实现上述要求的主要方法是培训、学习、考核、发证。很多地方监管部门实际工作中也要求食品生产经营者有食品安全方面的证书，持证上岗。我们国家目前取消了相关的资格证书，2019年国家新政，技能人员水平评价由政府认定改为社会第三方机构按照职业标准或评价规范开展职业技能等级认定。但社会上没有含金量花钱就能拿到的各种结业证、培训证、毕业证等杂牌证书鱼目混珠。自己培训、自己出题、自己考试、自己发证的都不是正规的，往往是交费听课一两天发个证书，学不学懂无所谓。只有严格遵守考培分离原则，具备教材、题库、标准三要素，负责考试、评价，不参与培训的，才是真正的等级认定机构。真正社会第三方具有含金量的专业证书凤毛麟角不为人知，而通过严格考试具有含金量的证书才能让持证人符合食品安全管理胜任能力模型要求，精准把握食品安全管理业态和发展方向；表明持证人具备专业、实用的食品安全管理理论知识和技能，懂法、知法、守法，同时，具备从事相应管理工作所需的经验，表明持证人在行业内具备高尚的职业信誉和优秀的学习能力。只有真正具备食品安全业务能力的人从事食品生产经营活动，才能提升整个社会的食品安全。
地方监管部门可以用入围招标方式进行相关证书的遴选，保证入选证书的含金量，让企业关键岗位的人员真正掌握食品安全基础知识，减小生产经营风险，保证食品安全，从而也减轻了我们监管执法人员的风险。
作者：贾洪海
发布单位：中国工商出版社 新媒体部（数字出版部）
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原标题：《新思考！有关食品安全问题与解决措施的探讨》
