[摘要]具有参公管理性质的官办行业协会商会是似是而非的第三部门社会组织，现实证明其难以进行自主治理，消解监督和自律机制，降低竞争和创新动力，影响资源公平配置，不利于社会多元参与。官办行业协会商会脱钩改革迄今为止可分为探索、徘徊、实质性推进三个阶段。影响全面脱钩进程的主要问题是改革相关方共识度欠缺、官本位障碍、政策不配套。根据现实矛盾应进一步调整改革方向，着力破除根深蒂固的官本位意识，打造自主治理的会员共同体，完善脱钩改革的支持配套制度。
[关键词]行业协会；商会；脱钩改革；会员共同体；官办社会组织
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
行业协会和商会大都是经济类会员性组织。会员主体主要是从事相同性质经济活动的机构、同业人员，或同地域的经济组织，在民政部门登记为社会团体法人。行业协会一般以团体会员为主，商会一般以个人会员为主，无论名称是“行业协会”“商会”，还是“协会”“同业公会”“联合会”“促进会”，官方文件中统称为“行业协会商会”。[1]它们对外代表着同行业经营者的利益，成为其与国内外关联资源之间的互动机制；对内起到链接同行生产经营者的作用，成为业内分享资讯、优化要素、改进产品、适应市场、规范行为、影响政策的同行业共同体。在改革开放中依托政府一步步发展起来的官办行业协会商会，因为不能满足经济与社会转型的新环境,自2005年以来即按照中央的要求努力进行脱钩改革。这是深化机构改革建立合理政社关系的需要，是加快形成政社分开、权责明确、依法自治现代社会组织制度的需要，是完善我国社会治理体系的需要。按照2015年6月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》计划，2020年年底将实现应脱尽脱的最终目标。在脱钩改革持续推进的同时，各方面也注意到这个历史性转型并不轻松。能否不仅在形式上而且在各方认识上也认可脱钩；不仅在协会商会主体方而且在原主管主办方也真正脱钩，不仅在“五脱钩”要求上而且在相关配套制度和政策上也支持脱钩，都决定了脱钩改革的执行效果。
一、官办社会组织及行业协会商会的现实问题
官办社会组织是传统管理体制的产物，官办行业协会商会是其中的一个类型。对官办社会组织进行去机关化、去行政化、去官僚化改革，是国家治理、政府治理、社会治理现代化中的一项重要任务。伴随政府机构改革的逐步展开，将官办行业协会商会作为政社分开的突破点成为社会各方面的共识。所谓官办社会组织，其现实表征主要是“具有公职编制，依靠公共财政，按照参公管理，体现权力意志”。[2]也就是说，它们虽有社会组织之名，却参照机关事业单位管理，由党政机关直接或者间接经办，在人事、财务、决策、职能等方面受到公权部门的直接领导。这类组织既包括免于登记的若干全国性社团系统，也包括在政府机构改革中由经济管理部门转成的大量行业协会，还包括基于政府管理职能自上而下成立的行政机关的系统性协会、学会、研究会，以及在最近几年基层社会治理发展中出现的基层党政部门成立的社区社会组织。其中，对国家、政府和社会治理发展具有广泛影响的，无论从数量还是从与经济活动关联程度上看，都非官办行业协会商会莫属。从1979年原国家经贸委组建中国企业管理协会作为我国第一家全国性行业协会,[3]到2019年年底的40年间，与各级党政部门有直接关系和背景关系的官办行业协会商会数量在全国已有近8万家，占同年全国社团总数约22%，其中全国性经济类协会商会有843家（注：数据来自国家民政部社会组织管理局行业协会管理部门。）。这些协会覆盖了国民经济各个行业和各个层次。
官办社会组织是计划经济、传统管理思维与非营利组织形式杂糅的结果，在中国民间社会组织尚未充分发育的历史背景下，官办社会组织受益于改革开放的政策环境而得以快速发展。它们以与政府部门和事业单位不同的名义履行政府赋予的公共职能，凭借官办背景发挥资源优势，在为政府提供咨询、服务企业发展、优化资源配置、加强行业自律、创新社会治理、履行社会责任等方面发挥了时代性作用。但与此同时，一些行业协会商会还存在政会不分、管办一体、治理结构不全、创新动力不足、作用发挥不够等问题，与当下现代社会组织制度的发展不相吻合。第一，影响社会资源配置的公平性。因为具有公权力的背景关系，官办行业协会商会在资源获取上具有特权优势，这将对其它规范社会组织形成挤压。第二，降低竞争意识和创新动力。官办社会组织因为资源无忧，易于养成机关做派和官僚习惯，既无法真正成为会员的服务依托，又成为公共财政负担。第三，监督和自律机制无法形成。因为背靠权力“大树”导致有些行业协会商会打着政府的旗号搞垄断、乱作为，也有的不作为、滥收费，加重了市场主体和企业负担，带来社会的负面评价。第四，无法健全行业协会商会自主治理。因为政社不分，行业协会商会成为权力部门的下级单位，管理层配置、用人关系、财务资源、业务开展等都听命于党政领导部门，无法真正体现社会组织应有的自主性和非官方性本质特征，抑制了其社会价值的体现和提升。第五，官办行业协会商会由来已久的政社不分，不利于形成现代社会组织制度和多元参与的现代社会治理格局。党中央、国务院高度重视行业协会商会与行政机关脱钩工作。要求厘清行政机关与行业协会商会的职能边界，理清政府、社会、市场三者关系，加强综合监管，规范行业协会商会依法运行，促进行业协会商会更加有效地发挥作用。李克强总理强调，要通过试点探索实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，加快形成政府依法行政、行业协会商会依法自治的新体制。[4]这为做好行业协会商会与行政机关脱钩工作进一步确认了方向目标。
二、行业协会商会脱钩改革的进程与成效
行业协会商会脱钩改革迄今已进行了15年。根据改革的效果差异可以分为三个阶段：2005年年初—2012年12月是探索阶段；2013年年初—2015年6月为徘徊阶段；2015年6月至今为实质性推进阶段。
2005年3月，国家发展改革委等部门起草《关于行业协会商会改革与发展的若干意见》，这个共有十九条的征求意见稿设定的基调和框架，为行业协会商会脱钩改革拉开了序幕。其中首次提出“行业协会要在职能、机构、人员、资产上与政府部门脱钩”，要求“行业协会的办事机构不得与政府机关部门合署办公，现职党政公务人员不得在行业协会兼任领导职务，已兼职的或退出公职或退出行业协会职务。行业协会使用国有资产的，要明确产权归属，实行无偿或有偿使用”。根据中央的精神，一些经济发达地区，如广东省于2005年率先进入脱钩改革轨道，探索自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务，和无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门、无现职国家机关工作人员兼职的“五自四无”行业协会新模式。[5]浙江、江苏、安徽、山东、重庆等十多个地方也在广州和深圳的带动下，进行了不同程度的探索。但由于改革动员权威层次不高，且利益关系复杂，脱钩进展缓慢。2007年，国务院办公厅正式发布《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》，提高了改革动员层级。文件要求“行业协会要切实解决行政化倾向严重以及依赖政府等问题。要从职能、机构、工作人员、财务等方面与政府及其部门、企事业单位彻底分开”，“行业协会使用的国有资产，要明确产权归属，按照有关规定划归行业协会使用和管理。建立政府购买行业协会服务的制度，对行业协会受政府委托开展业务活动或提供的服务，政府应支付相应的费用，所需资金纳入预算管理。”虽然脱钩的设计具有历史突破意义,奠定了此项改革的重要基础，但由于行业协会商会及参公人员利益转换缺少可操作的配套保障性制度政策，因而从2005年启动到2012年年底的8年时间里，整体来看脱钩过程是雷声大雨点小。
2013年，国务院办公厅根据十二届全国人大新一轮改革安排，再次启动“逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩”工作。（注：参见国务院办公厅关于实施《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工的通知〔2013〕22号。）具体步骤是2013年9月底前提出脱钩方案，确定一批协会商会进行试点同时试点一业多会；2014年12月底前总结试点经验，提出逐步推开的意见；2015年基本完成行业协会商会与行政机关脱钩，出台实行一业多会的具体办法。在这个阶段的将近3年中，因为缺少具体操作性部署安排，从中央到地方基本处于徘徊观望状态，脱钩改革举步维艰，没有按照预定节奏按时推进。
为了加大力度将脱钩改革任务落实到位，中办和国办加大力度，于2015年6月联合发布《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，全面系统地提出脱钩工作的基本原则、主要任务、配套政策和试点工作安排。此后以机构、职能、资产财务、人员管理、党建外事“五分离、五规范”为要求的脱钩改革进入实质性推进阶段，官办行业协会商会与行政机关脱钩工作从中央到地方全面铺开。《总体方案》印发以来，全国各地按部就班，迄今已经进行了三批脱钩试点。在中央层面参加2015年9月—2016年9月第一批试点的全国性社会组织共148家，参加2016年9月-2017年7月第二批试点的有144家，参加2017年9月—2018年4月第三批试点的有146家。到2019年上半年，纳入脱钩计划的795家全国性协会中已有422家完成脱钩，纳入脱钩计划的1万多家省级协会中已有5318家完成脱钩，都超过相应层级应脱钩协会总数的50%。（注：参见发展改革委、民政部等十部委：《关于全面推开行业协会商会与行政机关脱钩改革的实施意见》〔2019〕1063号。）脱钩协会商会在机构、职能、资产财务、人员管理、党建外事等方面与行政机关实现分离，在重塑新型政会关系上呈现几个变化：一是激发了协会商会活力。官办协会商会脱钩后有了更多自主权，减少了束缚，放开了手脚，有了自主充分发挥作用的条件。尤其是协会从服务政府为主转向服务企业和行业发展为主，在参与标准制定、评估评价、数据统计、行业立法、诚信体系建设等方面有了更强的内在动力。二是推动政府职能深入转变。改革促使那些作为主办者的行政机关，从自管自办协会变为对全行业社会组织进行指导监管，一些机关向协会购买或委托服务事项，做到了“放管服”改革和支持协会发展的相辅相成。三是规范了政会职能边界。脱钩改革破除了党政机关与协会的隶属关系，协会官办色彩趋于淡化，为阻断公权部门干预行会商会事务进而根治“二政府”顽疾创造了条件。四是协会党建提高了管理层级和规范化程度，针对协会特点开展的党建质量得以进一步提高。
三、行业协会商会下一步改革成功的三个关键
行业协会商会脱钩改革方向清晰、目标正确且成效明显。但一些地方一些机构的脱钩存在水分。一些表面脱钩的协会商会依然与权力机关存在 斩不断理又乱的关系；一些协会领导以退休公务员任职为主，工资照发福利无忧，对协会工作热情不够动力不足；一些协会在脱钩后因为失去党政机关依托，出现了管理真空，对会员的凝聚力降低，资源获取和配置能力减弱；加上配套政策和制度保障不到位，都对改革成果的保持和纳入脱钩范围的行业协会商会的信心产生不利影响。2019年6月，发展改革委、民政部等十部委联合印发《关于全面推开行业协会商会与行政机关脱钩改革的实施意见》，标志着脱钩工作全面推开。为了保持改革的可持续性和保证脱钩目标的圆满达成，应重点推进以下三个方面的工作。
（一）行业协会商会管理层要形成脱钩共识
从调研了解到，行业协会商会的管理层有一些领导者和管理骨干，对脱钩改革的态度仍有保留。大家长期习惯了的一种官办方式突然改变了，感觉利益不确定、工作不安全、前景不明朗，对新的治理不了解不适应。特别是一些全国性行业协会，原来都是省部级、司厅级的社团规格，既有财政拨款，又享受参公管理待遇，还有一些行政职能。脱钩之后这些都随之中断，让不少行业协会商会管理者难以适应。调研发现有些协会负责人有各种说法，比如“脱钩就是甩包袱”“脱钩以后我们的地位没有了”“以后党委政府是否保证我们的生存发展”“没有了上级主管以后我们的工作怎么做”，（注：调研信息来自于中国工业经济联合会发展智库专家座谈会，参见《中国工业经济联合会行业协会动态》，2019（4）。）等等。从这些反映可以看出来，不少行业协会商会负责人还没有完全从官办思维、计划思维中跳出来。按照这个认识往前走，行业协会商会将很难适应自主治理的需要，很难实现行业协会商会的社会化转型，很难圆满完成中央和国务院部署的脱钩任务。
行业常识告诉我们，社会组织和党政机关不一样，因为它不具有权力属性；社会组织和企业组织不一样，因为它不是利润获取指向；社会组织和人民团体不一样，因为它不具有参政议政的专属政治功能；社会组织和事业单位也不一样，因为它不是财政供养的法定服务机构。社会组织在本质上具有志愿公益、不分配利润、非官方、自主治理、组织规范五大属性。在长期改革实践中，社会组织对经济社会发展的价值逐步显现，政策制定者对社会组织独特属性的认识日益清晰，明确了我国加快形成现代社会组织制度的努力方向，从2013年开始把官办行业协会商会脱钩列入政府机构改革的议程。这是对国家治理现代化规律的遵循，是政府管理规范化的改革举措，是行业协会商会走向自主治理的历史机遇。
在政社关系模糊混淆的时期，行业协会商会虽然也发挥了一定作用，但是由于没有真正的自主运作权，从人财物的决策到组织的管理活动，无不受到组织内外官僚氛围和主管单位行政权的牵绊。不能充分体现行业社会组织的应有价值，无法在服务企业会员和行业政策制定上面形成投入产出的高性价比，甚至有的行业协会也逐步变成了官僚机关。这些都不是社会组织的应有之义。
中央关于脱钩改革的部署给了行业协会商会通过脱钩改革实现自主发展的机会，虽然会失去行政依附和资源依赖，迎来的却是自主有为和大有作为。因为作为一个法人组织，从此获得了自主配置协会商会资源的权力和责任。无论是人财物、工资福利、内部事务还是外部活动，都可以按照内部章程制度和外部法律法规，在会员大会、理事会、秘书处、监事会等的协同下付诸执行，省却了请示汇报等繁文缛节的行政成本，这是脱钩改革的预期利好。脱钩计划中的行业协会商会负责人和理事会要带领组织成员，认真学习中央和国务院关于脱钩改革的基本精神，充分了解脱钩前后的本质不同，坚定不移执行脱钩改革的各项要求，形成共识，抓住机会，自觉行动，完成行业协会商会从官办走向自主治理的历史性转型。
（二）按照自主治理准则打造新的会员共同体
党的十九届四中全会提出要建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。在脱钩改革攻坚中需要认真思考和把握其意蕴内涵。共同体是其成员与所在组织之间建立有实质性权利与义务关系的大大小小的各类组织。组织成员都是所在组织的利益相关者。组织整体利益与组织成员个体利益相互依赖、紧密关联。依照共同约定的规则程序参与所在组织的管理和服务并分享成果和分担责任是每个成员的权利和义务。组织成员的公平参与机会和参与能力，决定着组织整体的生命力。
毫无疑问，宪法意义上的国家是由公民组成的共同体，而日常经济与社会生活中产生的各类社会组织也是共同体。个体或者企业可以成为相应行业协会商会共同体的成员，行业协会商会也可以联合组成一个行业联合组织，成为联合共同体的团体会员。在脱钩改革和实现治理转型过程中，有关各方需要吃透党中央国务院的改革精神， 自觉建立“行业协会商会共同体”理念，并以此指导行业协会商会在以下五个方面实现脱钩重构。
第一，行业协会商会须消除行政级别意识。一些全国性行业协会商会在物色会长或者理事长时，仍然拘泥于退休部级领导人选，但是中央文件已经做了“1207”（只能任职1个，不超过两届，零薪酬，最多干到70岁）和“3年休眠期”规定（在社会组织任职前需要3年的离退岗脱敏期）。脱钩后的行业协会商会要以开放意识物色协会商会领导者，理事长人选既可以是德高望重的退休者，也可以是有声望的企业家或业内专家；既可以选任制也可以轮值制。秘书长人选可以是行业协会商会的骨干，也可以是业界职业经理人；可以是国内社团精英，也可以是国际社团人才。重点是突出决策团队和执行团队的专业化和职业化。尤其强调，组织的决策成员、领导者和主要管理者的产生，都务必依照组织章程和制度规定，经会员大会和相应的民主程序决定。第二，清除“老板”或“婆婆”依赖意识。既然脱钩文件规定了与主管单位的五个方面脱钩关系，行业协会商会就一定要从思想认识上自觉接受改革安排，抓住机会，不要再去寻寻觅觅，搞所谓“变通”，试图再以种种名义找一个官方机构做靠山。否则无法摆脱原行政机关干预，无法建立健康的政会关系。各脱钩主体从现在开始就要用改革的意识和行动，为自主配置资源做准备。第三，按照脱钩转型需要修订协会商会章程。脱钩是组织告别旧身份、获得新身份的过程，修订过时的章程是要务。章程是行业协会商会的内部“宪法”，要按照行业需要、会员意志和程序规则进行修改，把“民主办会”“自主办会”“规范办会”“权利义务”“选举程序”以及所有治理要件和治理规则写明白、写充分、写透彻，建立与脱钩转型相适应的、坚实的新的制度基础。第四，建立符合自主治理规则的治理结构。脱钩转型后的行业协会商会具有了权力、决策、执行、监督四个功能主体才可谓治理结构完备。作为会员组织，会员大会是权力主体，理事会是决策主体，秘书处是执行主体，监事会是监督主体。脱钩后各行业协会商会需要完善会员大会及其权力机制、理事会及其决策机制、秘书处及其执行机制、监事会及其监督机制。各主体各司其职、缺一不可，形成既相辅相成又相互制约的民主治理关系，务必杜绝有名无实的花架子。第五，制定适应自治需要的内部规章制度。规章制度是自主治理的依据，会费缴纳、财务制度、项目管理、服务收费、工资福利、五险一金、国内公务、国外出差、投资理财、职责分工、活动决策、内部激励、会议规则、民主决策等一应事务，都需要经过会员大会或者理事会程序作出规定。依照国家法规和内部章程经由民主程序制定的组织制度，是行业协会商会脱钩后自主配置资源的基本依据。
（三）推动党委政府脱钩保障制度配套到位
根据一些行业协会商会负责人的反映，在脱钩转型期，无论政府这边还是协会商会自己，都存在认识不到位和有关政策与管理方式矛盾混乱的现象。尤其是党委政府的一些职能部门，一边是强力推动行业协会商会脱钩和社会化，另一边却仍然把行业协会商会当作参公机构和事业单位来管理，不仅继续干预脱钩后的行业协会商会内部活动事务如会员会费、外事活动、工资福利、服务收费、行业评比、活动组织、领导选任等，而且继续派巡视组按照参公机构标准进行直接和间接巡视。实际上，只要脱钩之后的行业协会商会依法依规运行，通过审计检查就可。因此，脱钩过程中仅有《脱钩改革的实施意见》还不够，还需要相应的配套政策支持。这些配套规定至少涉及以下九点：
第一，脱钩后行业协会商会功能性质的定位。应明确它们是企业商业性团体会员、个人会员的共同体，在强调以服务会员为中心基础上，处理好服务会员与服务政府的行业政策以及承担一定的社会责任之间的关系。第二，脱钩后原编制内人员的身份待遇。重点是在明确老人老办法、新人新办法原则基础上，允许相关人员在明确工资福利等相关待遇标准前提下，自由选择身份变更。第三，脱钩后行业协会商会原办公用房的使用。应当采用与脱钩改革相适应的支持政策，对原办公用房不硬性收回。建议设立六年过渡期，即三年免费使用、三年半费使用。过渡期后按照市场公允价格双方协商有偿使用的办法。第四，脱钩后行业协会商会服务收费的规定。脱钩前主要靠公共财政维持行业协会商会办公，脱钩后停止财政拨款，会费和服务费成为组织正常运转的资金条件。政府要承认行业协会商会依照会员意志和内部制度设定收费标准的合规性，民政、税务、物价等相关部门对其收费的规范性进行监督即可。第五，脱钩后行业协会商会人员出国的管理。实际上行业协会商会脱钩后根据需要安排的出国活动都是其内部事务，除了政府委托的出国任务需要履行公差出国审批手续外，其它符合组织内部管理规定的外事活动，只要满足一般出国程序要求即可。第六，脱钩后协会商会会长或理事长由会员大会和理事会按照内部章程和民主程序选举，党组织可对人选和程序合规性进行监督确认，但不以任何理由指定或者任命主要负责人。第七，行业协会商会脱钩后的人才支持政策。在实施进城指标限制的特大城市，脱钩后的行业协会商会应当与其它人民团体和企事业单位一样，或者保留原来的或者享有新制定的人才进城指标的支持政策。第八，党委政府切实帮助行业协会商会建立政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织制度；脱钩后行业协会商会在享有法人权力的同时必须承担完全民事责任；内部管理中出现的矛盾，可藉由内部自我调节、民政部门调节和司法救济等渠道解决。第九，脱钩改革政策必须上升到法规制度层面，将政会分开、权责明确、依法自治、发挥作用所涉及到的党委政府和协会商会等主体的权利义务用成文法形式固定下来，以保证脱钩改革成果的巩固和永续。
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