党的二十大报告指出，“在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制”。2023年9月20日，习近平总书记在“枫桥经验”发源地诸暨市枫桥镇考察时再次强调要坚持好、发展好新时代“枫桥经验”。“枫桥经验”是我国社会治理的一面旗帜，是中国式现代化治理的宝贵经验。近年来，长沙市围绕实现习近平总书记在考察湖南时擘画的“三高四新”美好蓝图，将“枫桥经验”的内核精髓与长沙本地特色相结合，坚持党的群众路线，正确处理人民内部矛盾，把问题解决在基层、化解在萌芽状态，走出一条市域社会治理现代化的新路子。
一、创新发展新时代“枫桥经验”的长沙实践及初步成效
（一）精细网格化管理，构建基层社会治理新格局
网格化管理是坚持和发展新时代“枫桥经验”的重要内容。党的二十大报告提出：“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系”。长沙市作为全国首批市域社会治理现代化试点城市，扎实推进网格化管理服务建设，网格员已成为长沙基层治理的“热词”。天心区暮云街道云塘社区构建“社区总网格—小区片区网格—红色云网格”三级架构。通过总网格的党建引领，使网格内的党员真正“动”起来。小区片区网格由社区工作人员任网格管家，实现“1个网格、1名片区网格管家、1名志愿网格员”的责任化管理模式。红色云网格选拔品行端正的党员、离退休干部等贤达人士作为网格长，协助社区开展安全巡查、邻里矛盾纠纷排查化解等。天心区新开铺街道将辖区事项有效链接，形成“1个网格长+若干网格员”的工作模式、实行“日收集—周落实—月督导—季评比—年表彰”的五步开放式管理，并首创“专干下沉”网格，建立社区、网格、居民微信“三级塔群”，建立多个“邻里驿站”。雨花区打造的网格化综合服务中心（网格化服务管理服务平台）将多个区属部门、13个街道（乡镇）进行整合，网格员“吹哨”，相关部门工作人员“现场报到”，从网格员反映情况到核实处置高效及时，实现人在“格”中走，事在“网”中办。
（二）突出基层群众自治，践行全过程人民民主新理念
为解决社区治理过程中普遍存在的“干部干、群众看”问题，长沙市在创新发展“枫桥经验”时践行全过程人民民主理念，突出基层群众自治。湘江新区桔子洲街道学堂坡社区是一个典型的老旧城区开放式社区，人口密集且流动性大、老龄化程度高、基础设施老旧。社区通过与湖南师范大学外国语学院等29家驻区党组织结对子，孵化社会组织，凝聚社会力量推动群众自治，打造出“零诉讼”“零事故”“零上访”社区。开福区王家垅社区在党支部下设立“庭院议事会”，通过民主决议的方式管理院落、调处纠纷等机制，实现社区群众的“大事共商、好事共享、难事共帮”。王家垅社区还探索出了“王家垅草根协会”“小巷先锋直帮队”“巷子里15分钟生活圈”“社区共享系列”等治理品牌，坚持“自己的事情自己办，自己定的规矩自己守”，有效打通了联系群众的“最后一公里”。
（三）加强智治赋能，打造网上枫桥新经验
长沙市主动顺应信息化时代发展趋势，推进基层社会治理智能化。雨花区商事调解中心充分利用“工商联商会调解服务平台”和“人民法院调解平台”进行在线解纷。长沙知识产权中心发挥人民法院在线服务等平台的集成功能，因地制宜开展在线音视频调解、在线司法确认、在线送达，全面实现纠纷化解跨时间、跨空间、跨部门的优化配置。望城区依托“望城警务APP”“雷锋哨APP”等在线平台，创新义警在线管理模式。浏阳市打造“矛盾纠纷多元化解数字管理平台”，建立市镇村三级子平台，并创新设立“浏云调”视频调解系统，在32个乡镇（街道）、326个村（社区）、5个专调组织设立视频系统，实现业务办理可视化、指挥调度扁平化、工作运行高效化。浏阳市集里街道、大瑶镇、永安镇均结合自身实际，推进多级联动应急体系及信息化、智能化硬件设施建设，推动多方数据互联，实现安全隐患的及时掌控，并通过数据联通和信息共享，以快速精准处置纠纷。
（四）弘扬雷锋精神，实现平安建设共治共享
“枫桥经验”，始于枫桥，源自公安；“雷锋精神”，始于雷锋，源自望城。“枫桥经验”与“雷锋经验”于同年得到毛泽东主席批示，成为全国脍炙人口的典型。长沙市望城区公安派出所将“雷锋精神”和新时代“枫桥经验”有机结合，组建了群防群治“雷锋义警”队伍，探索出了一条服务群众、化解矛盾、维护平安的新路子。“雷锋义警”深度融合“雷锋哨”“580热线”“志愿服务”等学雷锋元素，以街道牵头成立“雷锋义警”巡逻防控指挥部，通过开展治安巡逻、情报信息线索收集、矛盾纠纷排查调解、消防安全巡查等工作，形成了全覆盖、无死角的网络群防群治新模式。据统计，2022年，望城区全区电信诈骗发案率同比下降23.2%，行政案件同比下降40%，全区八类恶性案件同比下降17.7%，刑事发案同比下降20.8%。
（五）整合矛盾纠纷多元化解力量，推进诉源治理系统化
为深入贯彻落实中央深改委《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》，长沙市人大常委会于2022年8月审议通过《关于加强诉源治理进一步推动矛盾纠纷源头化解的决议》，对“一府两院”、政府各职能部门特别是公安司法信访等部门、群团组织及人民团体在诉源治理工作中的主要职责提出具体要求，明确通过完善矛盾纠纷的预警、研判、化解机制，积极推进“无讼村（社区）”建设。长沙市宁乡市据此构建了“1+29+N”三级调处模式，即搭建1个市级矛盾纠纷调处中心，在29个乡镇（街道）设置交通事故、商事纠纷等调处中心，实现矛盾纠纷统一受理、归口办理、综合研判、联合化解，在法院、检察院、公安派出所、信访局等设立人民调解对接工作室36个，实现诉源、警源、访源、检源全联动。
（六）建立跨域矛盾化解联动机制，促进区域协调发展
促进区域协调发展，是贯彻新发展理念的重要内容，也是实现经济社会高质量发展的必然要求。浏阳市大瑶镇地处湘赣边界，且当地主导烟花产业涉危涉爆，矛盾纠纷复杂，治安形势严峻。2021年以来，大瑶镇积极与江西省上栗县探索建立跨区域矛盾纠纷化解联动机制，签订合作框架协议，开展“政法宣教联推、矛盾纠纷联调、社会治安联防、安全隐患联查、平安建设联创、重点问题联治、违法犯罪联打、突发事件联处、情报信息联通、执法司法联动”合作，定期开展跨省巡防、政策宣讲、化解矛盾等活动，确保区域协同治理取得成效，实现森林火灾“零事故”、偷盗事件“零发生”、刑事案件“零出现”。
（七）强化法治引领，立法助推平安长沙建设
2022年下半年，长沙市委、市政府联合印发《长沙市法治政府建设实施方案（2022-2025年）》和《长沙市法治社会建设实施方案（2022-2025年）》，为长沙法治政府和法治社会建设提供了指引。其中，重点强调推进矛盾纠纷源头预防和治理。针对基层社会治理中的典型问题，注重发挥立法的引领和推动作用。《长沙市平安建设条例》作为湖南省首部关于平安建设的地方性法规，不仅对传统领域矛盾纠纷多元化解机制构建进行了立法规范，也对人工智能、自动驾驶等新技术领域可能存在的安全风险进行超前考虑，在长株潭平安建设区域协作等方面也极具特色。《长沙市文明行为促进条例》将社会主义核心价值观融入法治建设，倡导和培育社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德，通过立法的引领示范作用向社会传导正确价值取向。在法治、德治、自治的融合助推下，长沙市先后荣获“中国法治政府奖”“中国政府创新最佳实践奖”和“法治政府建设典范城市”，连续三届荣获全国社会治安综合治理最高奖“长安杯”，连续15年获评“中国最具幸福感城市”，还被评为全国法治政府建设示范市。
二、创新发展新时代“枫桥经验”过程中存在的主要问题
（一）治理理念欠科学，偏离“枫桥经验”精神内核
基层干部对“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，就地化解”治理口号大都耳熟能详，但对“枫桥经验”的性质定位和基本理念仍然存在不同程度的理解偏差。实践中，有些基层政府做法偏功利主义，把“稳定”“综治维稳”“治安”的目标放在第一位，把“平安建设”简单理解为“不出事”“不出市”，不利于矛盾纠纷在法治轨道内有序解决。有些基层法院在“无讼”理念导向和“万人成讼率”的考核趋势下，未最大程度尊重当事人的意愿，在立案前将纠纷导入诉前强制调解，容易让当事人误将诉前先行调解视为法院拖延诉讼立案的手段，这种做法不利于当事人诉权的充分保障，诉前调解规范化亟待提上日程。
（二）资源配置不合理，多元主体依法治理合力有待加强
从纵向层面来看，作为服务基层社会“最后一公里”的乡镇街道在基层社会治理中处于关键地位，但由于相配套的社会资源、管理权限未能同步，基层政府对于社会矛盾纠纷化解常常出现“权责倒挂”。在横向层面来看，受到条款分割影响，公安、行政、司法、综治、信访、法院等源头治理主体联动不足，人民调解组织、乡镇司法所、派出法庭等不同社会矛盾纠纷化解主体之间职责分工不明确，导致各类社会矛盾纠纷化解资源未全线贯通凝聚最优合力。不同地方的平安建设中心、社会矛盾纠纷调处化解中心的建设与运行标准不一，入驻力量不一，一些基层诉源治理工作站、社会矛盾调解中心等依旧停留在挂牌阶段，并未实体化运作。
（三）网格化管理体制不健全，治理精细化水平有待提高
目前全国绝大多数地方的网格化管理已经不限于矛盾纠纷预防化解，而是包含了党建、综治、城管等“多网融合”。“网格成为一个箩筐，什么事项都往里面装”。网格化服务管理事项清单包括基础信息采集、社情民意收集、安全隐患排查、矛盾纠纷排查化解和法律政策宣传等基本职能，且不同网格事项归口不同的主管部门。由于缺乏统筹管理的牵头部门，导致网格化服务管理工作松散。网格员因工作任务繁重且配套业务指导和经费支持不够、权力与责任不对等等问题，疲于应对绩效目标而不能有效服务所在社区。有些地方政府由人力资源社会保障部门统一招聘专职网格员，但关于网格员的人员配置、基层网格划分设置、人员配置、职能职责、教育培训、考核管理等机制问题尚缺乏国家层面的统一指导意见。
（四）专业性行业性解纷机制薄弱，难以满足多元解纷需求
我国的“大调解”格局由人民调解、行政调解、司法调解组成。其中，人民调解是社会矛盾纠纷化解的第一道防线。然而，人民调解的发展存在泛化现象，行业调解、商事调解、律师调解等调解类型由于缺乏明确的法律依据，行业调解组织缺乏规范性管理，只能“以人民调解之名”发展。然而，与商事调解的市场化、专业化逻辑不同，人民调解具有较强的属地性和公益化色彩，严重制约了行业调解、商事调解、律师调解的发展，从调研情况来看，长沙市专业性调解组织数量较少，且公众知晓度不高，这使得传统人民调解组织难以化解的大量专业性、行业性纠纷难以得到及时合理的疏导分流，最终都涌向人民法院。
（五）调解队伍建设不足，配套保障机制不完备
高素质的法律服务队伍是坚持和发展新时代“枫桥经验”的重要力量。随着经济社会发展，人民调解工作范围已经从婚姻家庭、邻里等传统矛盾纠纷向医疗、知识产权等行业专业领域拓展，这些矛盾纠纷类型多样、专业性强，需要有一支专业化的调解员队伍，以兼职为主的传统调解员队伍存在人员不稳定、经费保障不足、标准化职业培训与认证体系的缺乏等问题，制约了调解工作的高质量发展。调解员管理机制尚不健全，人民调解业务由人民法院和司法行政部门共同主管也存在权责不明。此外，也还存在律师调解制度的潜在优势尚未得到有效发挥等问题。
（六）智慧化水平待提高，与现实需求不匹配
坚持和发展新时代“枫桥经验”应当适应网络化、信息化、智能化的数字社会需要。从调研情况来看，无论是网格员信息收集，还是矛盾纠纷预防化解以及诉调之间的对接，主要是以线下方式为主。虽然少数地方开发了“矛盾纠纷案件管理平台”，但该平台的主要功能还是停留在网格员信息人工填报、办理进度实时监测等，局限于单向度的行政管理，无法通过数据分析做出预测预警决策，智能化程度较低。同时，司法行政系统与法院系统的调解平台有的尚未实现互联互通，信息孤岛和“数据烟囱”现象突出，由于缺乏信息共享和有效衔接，源头治理整体效能发挥受到限制。
三、坚持和发展新时代“枫桥经验”的新思考
（一）坚持党建引领，实现自治法治德治有机融合
坚持党的领导、加强党的建设是“枫桥经验”的政治灵魂和根本保障。坚持和发展新时代“枫桥经验”应当以党建工作为引领，积极推动基层党建与基层治理深度融合，构建全民共建共治共享的社会治理格局，实现自治法治德治的有机融合。在“枫桥经验”的创新实践中，共产党员应当积极发挥先锋模范作用，当好密切联系人民群众的“连心桥”和“主心骨”。例如，浏阳市中和镇在基层治理中开创党员履职新模式，组建由联村党员领导、村党总支书记、党支部书记、人大代表和村民代表构成的“1+1+1+N述职团”，实现沟通“零距离”、述职“全覆盖”、群众“齐参与”，牢固夯实基层治理的群众基础。
（二）整合优化资源配置，推动治理重心前移和下沉
坚持关口前移、源头预防理念，有效整合现有社会治理资源，着眼于前置防线、前瞻治理、前端控制、前期处置，并将社会治理的重心下沉到城乡、社区。党委政府应当发挥资源整合方面的组织优势，有效整合人民调解委员会、公安派出所、社区警务站、司法所、人民法庭、检务室、法律援助中心等基层纠纷治理资源。如根据浙江永康的“龙山经验”，在纠纷发生后，统一由矛盾调处中心指挥分流，并经由村委主任或书记、镇里行业或综治、人民法庭三道解纷防线，从而实现市镇村“三级联动”化解矛盾纠纷。此外，还需搭建从预防到化解的全流程矛盾治理机制，加强专业领域纠纷解决机制建设，实现不同阶段多机制、跨区域的协作联动，提升重大纠纷的防范化解能力。
（三）优化网格管理机制，打造精细化治理模式
一是明确网格员管理职责范围，确立网格准入事项清单和准入程序。对于确实需要进入网格的事项，还应在人员、经费和配套条件等方面提供相应支持。二是推动扁平化治理改革，精简网格治理层级。为解决网格层级过多所带来的职责划分不清、治理成效低下等问题。三是探索小单元微治理模式，提升网格治理的精准化。针对基层网格员负担过重的问题，可探索小单元微治理模式，利用单元内人熟、地熟、情况熟等优势，提升治理精细化水平。四是以专职网格员为引领，拓宽网格员队伍来源范围。
（四）创新智慧治理模式，促进科技与治理深度融合
坚持和发展新时代“枫桥经验”应当将基层社会治理同现代信息技术深度融合，打造“网上枫桥经验”，推动社情民意在网上了解、矛盾纠纷在网上解决。一是以信息化为支撑完善社会治安立体防控体系。充分运用“大数据”等信息化技术对人流、物流、资金流、信息流进行全程追踪，为防控社会治安问题提供有效手段。二是加快实现不同平台之间的矛盾纠纷信息共享，推动建立功能集成、业务协同的统一在线矛盾纠纷预防化解平台，实现矛盾纠纷的在线咨询、评估、信访、公证、调解、仲裁、执行的有序衔接，真正方便当事人“一网解纷”。三是积极运用大数据分析研判各类矛盾纠纷。加强对矛盾纠纷信息的收集与整理工作，提前防控化解重大矛盾纠纷风险。
四、坚持和发展新时代“枫桥经验”的立法建议
坚持和发展新时代“枫桥经验”需要坚实的法治保障。新时代“枫桥经验”中有关矛盾预防化解的成功经验与有效机制，需要通过立法予以制度化。基于多元化纠纷解决机制与新时代“枫桥经验”之间相辅相成的逻辑关系，建议国家层面制定一部纲领性的多元化纠纷解决机制促进法，统领各类非诉纠纷解决机制法律的发展，打造具有中国特色的多元化纠纷解决法律体系。
（一）制定多元化纠纷解决机制促进法的现实基础
我国长期以来有关纠纷治理的丰富实践经验，为多元化纠纷解决机制促进法的制定奠定了坚实基础。一是立法的思想基础。在纠纷治理领域，协商治理因其所具备的自洽性、合法性与灵活性，已经成为解决矛盾的主要方式，而多元化纠纷解决机制正是协商治理的具体体现。二是立法的社会基础。坚持和发展“枫桥经验”过程中所探索的各种基层矛盾纠纷解决创新模式，为多元化纠纷解决机制促进法的制定提供了丰富的实践资源。三是立法的价值基础。多元化纠纷解决机制促进法的制定就是通过明确基本原则、具体制度与程序等，促进各种纠纷解决机制的衔接，推动基层社会治理能力与体系的现代化，形成良法善治的新局面。四是立法的规范基础。目前全国有将近一半的省、自治区、直辖市人大常委会制定了多元化纠纷解决机制促进条例，这些地方性法规的制定和施行为国家统一立法提供了有益参考。
（二）制定多元化纠纷解决机制促进法应当坚持的法律原则
制定多元化纠纷解决机制促进法应当遵循以下法律原则：
一是坚持党的全面领导。党的领导是多元化纠纷解决机制建设的根本保证，其有利于充分发挥党在社会矛盾纠纷预防化解中总揽全局、协调各方的领导核心作用。二是坚持以人民为中心。把人民群众作为社会治理的主体而非客体，积极拓宽纠纷解决渠道，以为民谋利、为民尽责的实际成效取信于民，使人民群众能够切实感受到自己的利益有保障、安全有基础、福利有托底、权利能行使。三是坚持全民共建共治共享。即以一种开放的态势，为人民群众提供多样化的纠纷解决手段，包括和解、仲裁、调解、公证等，同时促进各机制之间的衔接协作，提高人民群众化解纠纷的便捷性，最终促进社会和谐。四是坚持自愿、公正与诚实信用。纠纷处理应当遵循协商、调解优先，本着自愿、公正、诚实信用的基本价值理念，尊重当事人自治和程序选择权，但不得损害国家与社会公共利益、他人合法权益，不得违反法律强制性规定以及社会公序良俗。五是预防与化解相结合。不仅要在事后关注后果、影响的消除，还应当从事前角度出发规制纠纷矛盾发生的可能因素或者条件，通过预防与化解共同形成的纠纷治理合力。六是坚持现代科技与纠纷解决机制相融合。无论是各类纠纷解决有效信息的收集，还是打破不同纠纷解决机制之间的信息壁垒，形成数据研判合力等，多元化纠纷解决机制都应当与现代科技深度融合，促进其机制运行的透明化、便捷化以及灵活化。
（三）制定多元化纠纷解决机制促进法的基本框架
多元化纠纷解决机制促进法作为一部矛盾纠纷解决领域的综合性立法，是一项复杂的系统工程。制定该法应当坚持问题导向、突出重点，其内容框架应以《宪法》为指导，以《人民调解法》等法律、中央有关文件等为主要规范性参照。在基本理念上，应当坚持以人民为中心，坚持党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、科技支撑的原则。在内容架构上，应当包括立法目的、法律概念、法律原则等总则部分；法院、检察院、信访部门、调解组织等相关主体的职能定位与分工；公证、协商和解、谈判、调解、仲裁、行政裁决、行政复议等预防与化解途径；多元化纠纷解决机制之间的程序衔接；非诉纠纷解决的组织建设、工作保障、监督考核、责任追究等内容。
（四）制定多元化纠纷解决机制促进法应当体现的特色经验
一是把非诉讼纠纷解决机制挺在前面。从优化资源配置的角度来看，应当建立科学合理的疏导机制，引导当事人优先选择协商和解、谈判、调解、仲裁、行政裁决等非诉讼的解纷方式，并将司法作为最终的救济手段予以保障。即便社会纠纷已经进入法院，也应当通过法院调解、繁简分流等方式，贯彻践行“调解优先，调判结合”的工作原则，并在诉讼中实现简案快审、繁案精审。此外，鼓励并发挥市场在配置资源方面的作用，把部分适宜的纠纷交给商事调解等市场化的机制去解决。二是相关主体职能定位清晰明了。明确政府部门、人民法院、社会团体、检察院、公安机关等各职能主体的职责定位，实现权责一致，不越位、不缺位，有效推进各类纠纷解决机制的高效运行。三是机制构建与程序衔接创新。一方面，多元化纠纷解决机制促进法的制定应当明确公证、协商和解、谈判、调解、仲裁、行政裁决、行政复议等预防解纷机制运行的基本原则与规范要求，并通过矛盾纠纷多元化解告知制度，引导当事人选择相应的多元解纷方式；另一方面，该法需要恰当解决诉讼与非诉的机制衔接问题，完善“公调对接”“检调对接”“援调对接”等一系列衔接机制，加强案件移送、信息互通、人员联动与工作对接。
