作者：华东师范大学社会发展学院教授、博导，上海市“中国特色的转型社会学研究”社会科学创新研究基地研究员 黄晨熹
2023年3月，中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》（以下简称《方案》），提出组建中央社会工作部，负责统筹指导人民信访工作，指导人民建议征集工作，统筹推进党建引领基层治理和基层政权建设，统一领导全国性行业协会商会党的工作，协调推动行业协会商会深化改革和转型发展，指导混合所有制企业、非公有制企业和新经济组织、新社会组织、新就业群体党建工作，指导社会工作人才队伍建设等。同时，地方社会工作的部门职能和设置也会进行相应调整。尽管新成立的中央社会工作部的职能与民间理解的社会工作不尽相同，与各地已经运作多年的社会工作委员会也有区别，而与学界常说的专业社会工作可能有更大的差异，但“同名同姓”的部级设置已经让社会工作界同行欢呼雀跃，憧憬着社会工作新时代的到来。
诚然，作为中国特色的标志，我国社会工作的发展无时无刻不与党和政府发生着紧密的联系。一方面，党和政府希望领导和依托专业社会工作力量更好地服务民生和优化治理；另一方面，对社会工作机构来说，接受政府的委托并获得资金支持是其持续发展的重要路径。新组建的中央社会工作部或将进一步强化这种紧密合作关系。需要强调的是，中央社会工作部是党中央职能部门，这意味着党中央不仅要直接领导社会工作，更要直接管理一些重要社会工作。这种结构性和功能性的制度调整预示着党和政府将进一步加强对社会工作的领导，提高对社会工作的要求，进而对社会工作的本土化发展和中国特色模式的凝练产生深刻而长远的影响。如何理解中国语境下的“社会工作”，特别是专业社会工作和《方案》中社会工作之间的区别和联系？中央社会工作部的成立会对我国社会工作的本土发展带来哪些近期和长远的影响？这些问题值得细致分析和深入研究。
我国社会工作的内涵
尽管我国专业社会工作的发展时间不长，但社会工作并不是一个完全陌生的概念。例如，在城乡日常生活中就有“社会工作”的说法，加上政府文件中出现的“行政社会工作”和高等院校培养的“专业社会工作”，我国对社会工作有三种不同的理解。
日常生活中的“社会工作”是相对于本职工作而言的，指人们在本职工作之外无偿为他人或集体服务的利他工作，是一种在单位或集体制度下十分常见的义工工作或志愿工作，主要受集体或单位指派而担任，且往往有一定的荣誉性质。集体或工作单位内部除本职工作之外的以委员会命名的兼职（如教授委员会、监督委员会、关心下一代委员会等）或兼职的工青妇组织成员（如工会、妇联）等，大多数都属于社会工作。
“专业社会工作”是相对于非专业而言的，强调科学性和专业性，通常指秉持利他主义价值观，以科学知识为基础，运用科学的专业方法，帮助有需要的困难群体，解决其生活困境问题，协助个人及其社会环境更好地相互适应的职业活动。与“日常社会工作”和“行政社会工作”不同，“专业社会工作”通常以高等院校社会工作专业教育为基础，是一种在专业伦理价值指导下、运用科学助人技巧以达到有效助人之目的的职业化活动。同律师、医生、教师等一样，专业社会工作者也属于专业技术人员。2015年修订的《中华人民共和国职业分类大典》将专业社会工作者明确列入“专业技术人员”大类。
“行政社会工作”是相对于经济工作而言的，是党和政府在社会领域组织和动员社会力量、解决社会问题、加强社会治理、促进社会建设的工作。如非特别注明“专业社会工作”字样，大多数政府文件中的社会工作都是指行政社会工作。无论是中央首次使用“社会工作”概念并作出战略部署的2006年党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，还是2012年中央组织部、民政部等19部门联合制定的《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011—2020年）》（简称《规划》），其中的“社会工作”都是指宽口径的行政社会工作。例如，《规划》中明确指出要“像高度重视选拔培养经济建设人才那样，高度重视选拔培养社会工作专业人才”。早期学者们通常把行政社会工作理解为传统民政工作，即党政机关和群团组织等以行政职能开展的助人解困和社会救助活动。进入新世纪后，行政社会工作的概念进一步拓展，除了公共服务外，还包含社会治理。
从以上分析不难看出，如以往政府对社会工作定义一样，新组建的中央社会工作部中的“社会工作”主要指广义的行政社会工作，是中国共产党在社会领域开展的工作。与原先的行政社会工作相比，当下的社会工作具有两大特点：一方面，开宗明义凸显党在社会领域的引领作用。作为党中央的职能部门，中央社会工作部的核心任务是通过职责集中和机构整合，提高基层治理工作的统筹层级，强化基层治理工作的协调权威，重塑党和社会的关系。另一方面，旗帜鲜明强调基层社会治理的重要地位。当前我国社会治理环境发生了根本性的变革。社会经济构成、组织形式、就业分配方式和利益关系日益多元化，两新组织基层党建出现“离散化”与“悬浮化”现象。中央社会工作部将遵循现代社会发展的逻辑和现代化建设的内在需求，构建一种与新型社会形态相契合的基层治理体系和治理能力建设范式。
我国社会工作发展历程和特征
新中国成立后，社会工作发展经历了从探索初期到逐步建立专业教育体系，再到快速发展和现代化建设的阶段。在这个过程中，社会工作的范围不断拓展，专业化水平不断提高，并发挥着越来越重要的作用。
在探索初期，社会工作的概念和实践较为模糊，社会工作主要由政府部门、妇女组织、慈善机构等单位开展，关注社会救助、儿童保护和社会福利。政府部门在社会工作中起到重要的作用，通过建立社会救助体系和社会福利制度，为贫困人群、失业者和其他需要帮助的群体提供基本保障和援助；通过筹集资金和物资，为社会困难群体提供社会救助等方面的支持，致力于缓解社会的压力和困境，关注社会困难群体的权益和福利。然而，在这一阶段，社会工作的概念和实践缺少理论框架和规范体系。社会工作的范围和目标不够明确，实践活动具有分散性和片面性的特点。同时，社会工作的专业性和专业人员培养也存在一定的不足。
在快速发展阶段，社会工作专业教育体系开始逐渐建立，社会工作专业化程度不断提高，社会工作组织和社会工作者规模持续增长。社会工作专业教育的建立和发展是中国社会工作快速发展的重要支撑。国内高等教育机构纷纷设立社会工作专业，开设社会工作相关课程，培养社会工作专业人才。同时，各高等教育机构引进了国外社会工作理论和实践经验，融合本土文化和社会实践，逐步形成适应中国国情的社会工作教育体系。在这个阶段，大量的社会工作组织、机构和社会工作者开始涌现，并承担社会工作的实践任务，提供各类社会服务和支持，包括社会救助、社区发展、家庭服务、青少年保护等。社会工作者则在这些组织和机构中担任专业职责，运用社会工作理论和技能，为社会的发展和个体的福祉作出贡献。
在现代化建设阶段，社会工作在国家战略中的地位不断提升，国家将社会工作人才纳入主体人才队伍，明确提出了推动社会工作现代化、建设社会工作人才队伍、构建社会工作服务体系等目标，社会工作逐渐成为国家治理体系和治理能力现代化建设的重要组成部分。在这一阶段，随着社会的快速发展和变革，社会工作逐渐获得更高的地位和更多的重视，面向社会工作的投入和支持力度也逐渐加大，制度和机制进一步完善，规范化水平不断提升。社会工作的发展不仅仅是为了满足社会的基本需求，更是为了推动社会的进步和人民的福祉。社会工作开始涉及更广泛的领域，包括社区发展、社会融合、社会保障、社会治理等。社会工作人才的需求也逐渐增加，构建社会工作服务与社会治理体系成为现代化建设的重要任务。
我国社会工作走的是一条先引入然后通过丰富实践予以本土化的发展路径，采用政府主导和社会参与相结合的发展模式，两者均与西方社会工作的发展存在明显的差异。一方面，我国社会工作是在外部输入的基础上发展起来的，而西方社会工作则是在助人实践中逐渐形成的。中国社会工作在发展历程中，尽管存在零星实践，但真正的制度建构是从专业教育开始的，社会工作专业教育制度超前于专业实践的制度化过程。相比之下，西方社会工作走的是一条由助人实践、专业教育到职业服务的发展路径。
另一方面，中国社会工作的发展路径呈现出由政府主导到社会参与的自上而下的特点，即先进行制度化建设，然后逐步推动社会化。中国社会工作通过政府与社会的合作，解决个体、家庭、群体、社区和组织在与环境互动中出现的问题与矛盾，构建专业化、职业化的社会服务制度。而西方社会工作则更加强调社会内生和社会合作的自下而上发展路径，即先进行社会化，然后逐步实现制度化。可见，中国社会工作的本土化发展是在教育为先的专业化和实践为用的职业化基础上推进的。党和政府将社会工作发展作为为国家和社会发展提供人才保障的战略目标来推动。这反映了中国社会工作本土化的现实特点，也体现了中国社会工作制度建设的基本成效。
组建中央社会工作部对我国社会工作发展的新要求
首先，进一步强化社会工作的党建引领。社会工作的最终目标在于保护社会困难群体，促进社会公平，提升人民幸福感，这与党的宗旨不谋而合。践行党的根本宗旨需要发展社会工作，发展社会工作必须加强党建引领。根据《方案》，许多原来由政府行政部门负责的工作，如人民信访和人民建议征集、指导城乡社区治理体系和治理能力建设和拟订社会工作政策、全国性行业协会商会党的建设、全国志愿服务工作的统筹规划、协调指导、督促检查等职能，都被划入作为党中央职能部门的中央社会工作部，并由后者全面统筹推进，充分彰显党中央对社会工作的集中统一领导。《方案》更是旗帜鲜明强调党建引领基层治理和基层政权建设。
其次，进一步促进社会工作资源的协同整合。我国人口众多，经济体量大，各类社会组织、行业协会、区域商会等蓬勃发展，社会工作资源十分丰富。但由于我国社会工作相关职责分散在不同党政部门，缺乏集中统一领导和高效统筹，部门分割和各自为政问题较为突出，社会工作力量没有得到有效整合，难以形成合力并发挥作用。新组建的中央社会工作部将通过职责集中和机构整合，建立跨组织、跨部门的治理结构，统筹协调各种社会工作资源，凝心聚力，将体制内外的力量统合在党的引领下，形成系统、科学的治理体系。
最后，进一步发挥社会工作的风险预防功能。前期我国行政社会工作多以治疗为导向，强调对问题的补救和诊治，甚至隐瞒压制，容易导致头痛医头脚痛医脚、矛盾积压难以根治的尴尬局面。其中核心的问题在于吸纳协调社情民意、回应化解市民需求的能力不足。实践证明，无论在革命时期还是在建设改革时期，群众路线一直是我们党的生命线和根本工作路线，是我们党永葆青春活力和战斗力的重要传家宝。群众路线“从群众中来，到群众中去”的核心要义是积极倾听群众声音，回应群众诉求。新组建的中央社会工作部将统一领导国家信访局，同时加强对人民建议征集工作的指导。未来我国社会工作思路和工作方式发生转变，从被动应对到积极作为，从行政处置到社会解决，从事后干预到事前预防，进一步优化信访和收集人民建议职能，让其回归联系群众的本质属性，实现对社会问题的感知和社会矛盾的处理前置，预防系统性社会风险发生，实现政府与社会的协同治理。
我国社会工作发展的新趋势
中央社会工作部的成立将进一步强化党对社会工作的领导，社会工作要融入党和国家治理体系，参与基层治理和国家治理的本土进程，需进一步提高专业化和职业化发展水平，充分展现其在制度优势框架下的社会治理效能。中央社会工作部的成立将社会工作与党的工作联系起来，提升了社会工作参与国家治理和基层社会治理的合法性，拓宽社会工作的本土发展路径，优化社会工作的整体发展环境。
首先，更加注重提升整体规划与协调能力。中央社会工作部通过统筹拟定社会建设总体规划，牵头研究提出社会建设领域重大问题意见建议和政策法规，为社会工作的整体规划和协调提供重要思路方向和支持保障，通过统筹协调和整合社会工作资源，包括人力资源、物质资源、财政资源等，推动社会工作资源的优化配置和高效利用。中央社会工作部的组建也有利于加强社会工作与其他部门的协调与合作，统筹协调社会工作的各个领域和部门，推动社会工作与医疗卫生、教育、文化、就业、扶贫等领域的衔接，形成多部门协同推进的社会工作体系，发挥五社联动优势。
其次，更加注重专业化与规范化发展。中央社会工作部将通过制定出台社会工作者管理办法、工作人员业务标准等工作规范，提供统一标准化指导，推广社会工作的先进经验和模式，提高社会工作的专业化水平和规范化程度；负责策划和指导社会工作人才队伍建设，通过提供培训课程、研讨会和学术交流活动，加强社会工作者的培训和管理工作，培养和引进社会工作专业人才，提升社会工作人才队伍的整体专业水平。作为社会工作的主管部门，中央社会工作部制定、推动和实施社会工作的专业标准和职业规范，明确社会工作的职责、要求和操作指南，健全社会工作的管理制度和工作流程，推动社会工作的科学化和信息化，规范社会工作的行为准则和服务质量，从而提高社会工作的规范化水平。此外，中央社会工作部还会通过社会工作的监督和评估机制，加强社会工作的监督、管理和评估，确保社会工作的实施符合专业标准和规范。
再次，更加强调党对社会工作的领导与指导。中央社会工作部的组建实现了党对社会工作的集中统一领导，确保党的指导思想和方针政策在社会工作中得到贯彻和落实，推动社会工作与党的工作相互贯通、相互促进，推动社会工作与党建工作和基层政权建设相融合，使社会工作与党建工作相互融合、相互促进，提高社会工作的党建水平和质量。同时，中央社会工作部将加强党组织对基层政权建设的领导，通过精简编制和增强乡镇一级的民生服务力量，加快基层治理、社会工作、养老服务和乡村振兴的在地化布局。此外，中央社会工作部的组建也将引导各级党委重视民生服务类社会工作人才的选拔、服务和培育，吸引和留用优秀的社会工作干部，确保优秀的专业人才在基层治理体系中发挥作用，为人民群众提供优质的社会服务，进一步提高党的工作水平和服务能力。
最后，更加注重发挥专业社会工作优势。尽管中央社会工作部的主要职责是行政社会工作，但这并不意味着专业社会工作失去重要性。相反，社会工作政策的制定和实施可以使专业社会工作获得更大合法性，许多行政社会工作领域需要充分发挥专业社会工作在保障民生和社会治理中的专业优势和作用。换言之，《方案》的实施将为专业社会工作的发展建构新的制度环境，为专业社会工作进一步参与保障民生和社会治理创造更好的条件，进一步扩大发挥空间，推动专业社会工作在推进中国式现代化进程中实现高质量发展。
我国社会工作发展的新重点
根据《方案》中确立的中央社会工作部的职能，未来行政社会工作发展将集中在三类重点领域：党建社会工作、公益慈善社会工作和信访社会工作。
第一，党建社会工作。党建是引领社会工作基层服务体系，共同构建社会治理共同体，宣传贯彻党的主张政策以及联系服务群众的重要抓手。党建社会工作是指党建和社会工作相互促进和融合发展，通过社会工作专业实践服务提升基层党建效果，通过基层党建载体提升社会工作专业性，最终实现社会工作与党建的双向互构。一方面，党建社会工作受各级党组织的委托，以党群服务中心为依托，建立常态长效社会工作服务机制，持续提升社区居民的获得感和幸福感，同时积极推动居民参与社区事务和社区治理方式转变。另一方面，社会工作机构需要加强与党建部门的合作，将党建工作与专业服务紧密结合，通过营造共同体、加强政治引领和构建利益共享的方式，促进社会工作的健康发展。
第二，公益慈善社会工作。社会工作与公益慈善同根同源，后因专业分野，呈现不同的发展重点和学科差异，但近年来两者又表现出融合共生的发展态势。以社会工作的专业性引导公益慈善的科学化与专业化运作，以公益慈善的平台和资源协助社会工作落地实践与服务，彼此既独立又互相促进，共同推动双方的融合共生乃至互利共赢式发展。中央社会工作部的组建无疑将进一步加速公益慈善和社会工作的互相嵌合过程，通过人才、资源、方法的相互合作与互助，实现公益慈善和社会工作的共赢发展，特别是中央社会工作部的成立意味着社会工作与公益慈善将得到更多政策支持和发展机会。在未来的社会服务和社会治理格局中，公益慈善与社会工作需要致力于搭建“社会工作+公益慈善+志愿服务”的线上及线下平台网络，通过社会工作的专业理念与实践模式引导，发挥社会工作的专业能力与公益慈善的资源效应，进一步推动公益慈善社会工作的融合发展。
第三，信访社会工作。信访工作是党的群众工作的重要组成部分，是了解社情民意的重要窗口。而传统治理方式难以适应新时代社会治理的新需求和新特征，因此，将社会工作引入信访领域，整合社会工作与信访部门，并在信访工作中充分发挥社会工作专业优势，重新塑造信访治理机制，将成为新成立的中央社会工作部的重要政策选择和举措。尽管从目前看社会工作介入信访的研究和实践仍不多见，但从已有的研究和实践看，社会工作介入信访的成效则十分明显。社会工作者可以提供问题预防服务和跟进服务，以确保上访者得到持续的关注和帮助。问题预防服务将帮助防患于未然，扮演不同阶段所需的角色，提供专业性和综合性的服务，以解决信访工作中的问题和矛盾。跟进服务将帮助评估社会工作介入信访工作的效果。信访社会工作将立足源头治理，预防和化解各类矛盾纠纷，增强前瞻服务意识，强调风险治理、建立信任关系和构建磋商空间，为进一步优化和完善信访治理机制提供新思路和新方法。
总之，中央社会工作部的组建是新时代党应对复杂局势、推动社会整体治理的必由之路。在中国式现代化的进程中，社会工作特别是专业社会工作要适应新的发展要求，积极融入党和国家的治理体系，探索新的本土实践，凝练新的发展特色，在改善困难群体民生、加强社区建设和基层社会治理、助力乡村振兴和社区发展以及促进共同富裕等方面发挥重要作用，在推动中国式社会工作高质量发展的同时，助推社会治理现代化。
